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Articolo di Dottrina



LA NUOVA DISCIPLINA SUI “FURBETTI DEL CARTELLINO”



Il fenomeno dell’assenteismo nel pubblico impiego

dott.ssa Giovanna Noto

Appunti sull’inasprimento delle norme in materia di assenteismo nel pubblico impiego: la nuova disciplina sui “furbetti del cartellino” e il diverso rilievo dell’elemento del “clamor fori”.

Da anni è alla ribalta l’odioso fenomeno dell’assenteismo all’interno degli uffici pubblici. A più riprese questa tematica ha interessato il mondo giuridico come riflesso del disvalore che siffatto comportamento genera nell’opinione pubblica. Di qui i ripetuti interventi legislativi tesi a sanzionare con misure immediate, efficaci ancorché esemplari, l’assenteismo fraudolento[1].

Le cosiddette riforme “Brunetta”[2] e “Madia”[3] e i conseguenti decreti attuativi[4], nell’intento di riorganizzare ed ottimizzare la produttività del lavoro pubblico, hanno tradotto, in un climax di crescente severità di regolazione, il generale discredito e la riprovazione che le condotte assenteistiche producono nella communis opinio.

In tale scenario di politica legislativa di cui le predette norme sono espressione si vuole, in queste poche pagine, analizzare gli articoli 55 quater, comma 3 quater e 55 quinquies del D.Lgs. 165 del 2001[5], nella formulazione frutto della richiamata evoluzione normativa, al fine di mostrare come tali novelle non abbiano inciso soltanto in termini acceleratori sul procedimento disciplinare e su quello per l’azionabilità del danno all’immagine conseguente alle ipotesi di assenteismo fraudolento nel pubblico impiego, ma abbiano anche introdotto una fattispecie, del tutto particolare, di responsabilità amministrativa in capo al dipendente assenteista per danno all’immagine dell’amministrazione di appartenenza, sganciata dagli ordinari presupposti della fattispecie generale, e con caratteri del tutto autonomi. Essa risulta connotata: da una rigorosa scansione temporale dell’azione, da una valutazione effettuata direttamente dal legislatore in ordine alla ricorrenza del danno e da un criterio automatico di quantificazione dello stesso, che non potrà mai essere inferiore a sei mensilità della retribuzione in godimento[6].

L’entrata in vigore delle su richiamate norme ha cristallizzato due fattispecie particolari di responsabilità erariale “da assenteismo fraudolento”, ovvero un illecito da interruzione del sinallagma contrattuale ed uno da lesione dell’immagine della Pubblica Amministrazione. La nuova formulazione dell’art. 55 quinquies, infatti, prevede la condanna del lavoratore dipendente pubblico, in caso di false attestazioni e certificazioni della presenza in servizio, al risarcimento del danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché del danno all'immagine subiti dall’amministrazione.

Il comma 3 quater dell’articolo 55 quater, chiarisce come la denuncia al Pubblico ministero e la segnalazione alla competente Procura regionale della Corte dei conti debbano avvenire entro termini prefissati: venti giorni dall'avvio del procedimento disciplinare. La Procura della Corte dei conti, quando ne ricorrono i presupposti, emette invito a dedurre per danno d'immagine entro tre mesi dalla conclusione della procedura di licenziamento. L'azione di responsabilità è esercitata (...), entro i centocinquanta giorni successivi alla denuncia, senza possibilità di proroga (....). L’ammontare del danno risarcibile è rimesso alla valutazione equitativa del giudice anche in relazione alla rilevanza del fatto per i mezzi di informazione e comunque l’eventuale condanna non può essere inferiore a sei mensilità dell'ultimo stipendio in godimento, oltre interessi e spese di giustizia.

La lettura e l’esegesi, sia sistematica che logica, di quest’ultima norma evidenzia come la proposizione incidentale “quando ne ricorrono i presupposti”, presente nel primo capoverso, si riferisca all’azione di responsabilità, di cui all’inizio del secondo capoverso. Trattasi dei “classici” presupposti necessari all’attivazione dell’azione di responsabilità: condotta antidoverosa, danno, colpa grave o dolo e nesso di causalità tra condotta ed evento. Tra essi non risulta previsto, però, il clamor fori.

La normativa di riforma, infatti, contempla tale elemento non con riferimento ai presupposti dell’azione (primi due capoversi) bensì come criterio di riferimento del giudice contabile al fine della quantificazione del danno, cui è dedicata la regolamentazione dell’ultimo capoverso.

Detto in altri termini, il requisito della diffusione mediatica della vicenda viene considerato dalla legge di riforma come elemento rilevante ai soli e limitati fini della determinazione del quantum risarcibile del danno. Ma la sussistenza della fattispecie di danno viene affermata dal legislatore al ricorrere dei soli elementi costitutivi tipici della responsabilità amministrativa.

Il clamor fori, peraltro, ben potrebbe non sussistere, com’è confermato dall’uso, nel terzo capoverso - dedicato alla disciplina della quantificazione del risarcimento - dell’avverbio “anche” e dall’ultimo periodo del capoverso citato, laddove si dice che “comunque” (vale a dire, in ogni caso, cioè a prescindere da ogni valutazione, meramente eventuale, sulla sussistenza del clamor fori) il risarcimento non può essere inferiore a sei mensilità dell’ultima retribuzione in godimento.

Ne discende che il clamor fori, lungi dal costituire elemento necessario per la configurazione del danno all’immagine, viene considerato come un elemento di valutazione destinato ad incidere solo sulla quantificazione del risarcimento, il cui minimo edittale risulta altresì predeterminato dalla normativa di riforma.

Tale circostanza - ormai definitivamente esplicitata nel testo dell’art. 55 quater - era in ogni caso già desumibile dalla lettura ed interpretazione della disposizione antecedente, frutto della delega “Brunetta” e condensata nella previsione di cui all’art. 55 quinquies.

La lettura della norma rende chiaro come la fattispecie di danno all’immagine da essa contemplata costituisca una previsione speciale, per di più cronologicamente successiva rispetto alla normativa generale di cui all’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009 e ss.mm.ii[7].

Tale specialità e posteriorità cronologica svincola, quindi, la fattispecie speciale del danno all’immagine da assenteismo fraudolento dai tradizionali limiti a cui soggiace l’accertamento giudiziale del danno all’immagine secondo la normativa di carattere generale[8].

A rafforzare la ricostruzione di un impianto nuovo della figura del danno all’immagine per condotte assenteistiche, si segnalano le innovazioni introdotte dal decreto legislativo n. 118 del 20 luglio 2017 che, sotto il profilo procedurale, mantenendo una rigorosa scansione temporale ha disposto l'ampliamento da quindici a venti giorni del termine entro il quale deve essere fatta la denuncia al Pubblico ministero e la segnalazione alla competente Procura regionale della Corte dei conti, e l'ampliamento da centoventi a centocinquanta giorni del termine entro il quale la Procura regionale deve esercitare l'azione di responsabilità per danno all’immagine nei confronti del dipendente.

Da quanto brevemente esposto emerge come il legislatore abbia inteso garantire un diverso e più rigoroso trattamento sanzionatorio per i cosiddetti “furbetti del cartellino” evidentemente in ragione della frequenza del fenomeno e della sua capacità di incrinare fortemente il senso di fiducia dei cittadini nei confronti delle Amministrazioni pubbliche.

A riprova dell’inasprimento del sistema repressivo delle condotte assenteistiche nell’impiego pubblico deve sottolinearsi come lo spettro delle ipotesi di licenziamento disciplinare sia stato notevolmente ampliato, estendendo l'elenco delle fattispecie positivizzate ai casi di gravi e reiterate violazioni dei codici di comportamento, di scarso rendimento del dipendente nei cui confronti sia già stata irrogata, allo stesso titolo, una sanzione disciplinare conservativa nell'arco dei due anni precedenti, di reiterata valutazione negativa della performance del dipendente nell'arco dell'ultimo triennio, etc.

Infine, con un ultimo giro di vite, il legislatore ha stabilito che le norme relative al procedimento disciplinare accelerato ed all’azione di responsabilità per danno all’immagine della Pubblica Amministrazione si applicano non solo nei casi di falsa attestazione della presenza in servizio, ma anche nei casi in cui tutte le condotte punibili con il licenziamento siano accertate in flagranza[9].

Il disvalore sociale delle condotte assenteistiche viene, dunque, tradotto dal legislatore in una fattispecie di responsabilità amministrativa in cui l’intento risarcitorio – rispetto al danno patrimoniale derivante dalla mancata prestazione amministrativa – si colloca solo in lontananza, sullo sfondo.

La natura e la finalità sanzionatoria della responsabilità, invece, ne esce assolutamente rinforzata e trae linfa dalla peculiarità della fattispecie del danno all’immagine della Pubblica Amministrazione che si pone come elemento principale di valutazione dell’illecito, che ci sia o che non ci sia la rilevanza mediatica della vicenda. Il legislatore ha dunque inteso sanzionare la riprovevolezza della condotta in sé, a prescindere dalla eco che la stessa abbia avuto sui mezzi di comunicazione di massa.

Una novità destinata ad orientare la tradizionale caratterizzazione sanzionatoria della responsabilità amministrativa in esemplarità sanzionatoria dei comportamenti corruttivi e biasimevoli sotto il profilo etico. L’etica entra prepotentemente nel diritto, diventandone la direzione.



[1] Cfr. Corte dei conti Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato -Documento per l’audizione del 16 maggio 2016 - presso le Commissioni riunite I (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) e XI (Lavoro pubblico e privato) della Camera dei deputati nell’ambito dell’esame dello schema di decreto legislativo (atto n. 292) recante modifiche all’art. 55-quater del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, sul licenziamento disciplinare nei rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

[2] Legge 4 marzo 2009, n. 15 - Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e alla Corte dei conti.

[3] L. 7 agosto 2015, n. 124 - Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.

[4] D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 - Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.

D.Lgs. 20 giugno 2016, n. 116 - Modifiche all'articolo 55-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di licenziamento disciplinare.

D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 - Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.

D.Lgs. 20 luglio 2017, n. 118 - Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 20 giugno 2016, n. 116, recante modifiche all'articolo 55-quater del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera s), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di licenziamento disciplinare.

[5] D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 - Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

[6] Cfr. Relazione del Procuratore regionale della Corte dei conti presso la Sezione giurisdizionale per l’Emilia-Romagna per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2018, Bologna 16 febbraio 2018.

[7] D.L. 1° luglio 2009, n. 78 - Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini. Art. 17. Enti pubblici: economie, controlli, Corte dei conti - comma 30-ter. Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (....).

[8] In tal senso Corte dei conti, Sez. I appello, n. 476 del 2015 e Sezione giurisdizionale Calabria n. 93 del 2016.

[9] Articolo 15 del decreto legislativo n. 75 del 25 maggio 2017.






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