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Articolo di Dottrina



LEGGI PROVVEDIMENTO, FORME DI TUTELA E RAPPORTI CON IL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO (TRATTO DA TRACCE-AMMINISTRATIVO, NELDIRITTO EDITORE, 2008)



TUTELA GIURISDIZIONALE AVVERSO LE LEGGI-PROVVEDIMENTO INTERVENUTE AD APPROVARE UN ATTO AMMINISTRATIVO ADOTTATO IN VIOLAZIONE DELLE REGOLE PROCEDIMENTALI. LEGGI PROVVEDIMENTO E PRINCIPIO COMUNITARIO DELLA TUTELA DELL’AFFIDAMENTO

R. GAROFOLI

TUTELA GIURISDIZIONALE AVVERSO LE LEGGI-PROVVEDIMENTO INTERVENUTE AD APPROVARE UN ATTO AMMINISTRATIVO ADOTTATO IN VIOLAZIONE DELLE REGOLE PROCEDIMENTALI. LEGGI PROVVEDIMENTO E PRINCIPIO COMUNITARIO DELLA TUTELA DELL’AFFIDAMENTO

di

Roberto GAROFOLI

(tratto da Tracce-amministrativo, Neldiritto editore, 2008)

Per un esame approfondito delle questioni trattate nelle note che seguono, cfr.

R. GAROFOLI- G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Neldiritto Editore, 2008,

in libreria tra pochi giorni.

1. Nozione di leggi provvedimento. 2. Ammissibilità costituzionale. 3. Il regime dei rimedi esperibili avverso la legge-provvedimento. 3.1. Leggi provvedimento di approvazione di atti amministrativi e tutela. 4. Approvazione della legge-provvedimento durante la pendenza del ricorso avverso l’atto amministrativo connesso. 5. Leggi provvedimento e diritto comunitario. 5.1. Il principio comunitario che impone la tutela dell’affidamento. 5.2 Il principio di affidamento nella giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee. 5.3. Affidamento e atti endoprocedimentali: è meritevole di tutela l’affidamento generato da un atto amministrativo non definitivo del procedimento?

1. Nozione di leggi provvedimento.

Con l’espressione leggi-provvedimento si fa riferimento ad atti formalmente legislativi che, tuttavia, tengono luogo di provvedimenti amministrativi, in quanto provvedono concretamente su casi e rapporti specifici (In tema, di recente, G. U. RESCIGNO, Leggi-provvedimento costituzionalmente ammesse e leggi-provvedimento costituzionalmente illegittime, in www.associazionedeicostituzionalisti.it; SPUNTARELLI, L’amministrazione per legge, Milano, 2007.).

Talvolta si sostituiscono del tutto ad una determinazione amministrativa non adottata ovvero intervengano ad approvare un atto amministrativo già posto in essere.

Diversi i problemi interpretativi che le stesse hanno posto.

2. Ammissibilità costituzionale.

Quanto all’ammissibilità costituzionale, in assenza di una riserva, opponibile al legislatore, delle determinazioni amministrative concrete e specifiche agli organi amministrativi, non è in astratto preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina materie e oggetti normalmente affidati all’attività amministrativa. E’ quindi possibile che, in casi particolari, il legislatore direttamente attenda all’assunzione di scelte concrete, altrimenti affidate, in attuazione dei criteri dettati dal legislatore stesso, alla discrezionalità dell’amministrazione nell’apprezzamento del pubblico interesse.

E’ quanto costantemente ritenuto dalla Corte costituzionale che ripetutamente ha riconosciuto la compatibilità costituzionale della categoria degli atti normativi in esame, sulla base del duplice rilievo dell’insussistenza di una riserva di amministrazione, posto che la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l’esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie, e dell’inconfigurabilità per il legislatore di limiti diversi da quelli – formali – dell’osservanza del procedimento di formazione delle leggi, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi (Corte Cost., 25 maggio 1957, nn. 59 e 60; 21 marzo 1989, n. 143; 16 febbraio 1993, n. 62; 24 febbraio 1995, n. 63; 21 luglio 1995, n. 347).

3. Il regime dei rimedi esperibili avverso la legge-provvedimento.

Lo stesso giudice costituzionale riconosce, pertanto, che il valore ed il regime giuridico della legge derivano unicamente dalla sua qualificazione formale e prescindono del tutto dalla natura generale ed astratta delle disposizioni in essa contenute.

Anche quando esprime un contenuto particolare e concreto, la legge mantiene quindi le caratteristiche di tale atto normativo, restando assoggettata al relativo regime.

In specie, avendo forma legislativa, le leggi-provvedimento sono sottratte agli strumenti rimediali approntati dall’ordinamento per la reazione avverso gli atti della P.A.: il contenuto sostanzialmente amministrativo delle stesse pone, tuttavia, l’esigenza di ovviare al vuoto di tutela che può derivarne.

3.1. Leggi provvedimento di approvazione di atti amministrativi e tutela.

Complessa la ricostruzione del regime di tutela azionabile nel caso di leggi-provvedimento funzionalmente legate ad un provvedimento amministrativo (quali le leggi di approvazione e di autorizzazione): leggi-provvedimento che (in particolare, le leggi di approvazione) si connotano per il concorso della volontà legislativa con quella amministrativa nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale definitivamente descritto nella legge con assorbimento dell’atto amministrativo approvato nella legge che lo approva, della quale acquista il valore e la forza, formali e sostanziali.

In questa fattispecie, la legge-provvedimento regola una situazione sostanziale sulla quale ha già disposto un provvedimento amministrativo.

Le peculiarità della fattispecie si riflettono nella ricostruzione delle garanzie di tutela giurisdizionale, essendo evidente il rischio che, con l’assorbimento nella legge dell’atto amministrativo già adottato, il privato finisca per perdere le tecniche rimediali normalmente sperimentabili avverso quest’ultimo: rischio che assume rilievo costituzionale, venendo in considerazione il rispetto degli artt. 24 e 113 della Costituzione.

La Corte Costituzionale ha avuto modo di osservare, al riguardo, che i diritti di difesa del cittadino, in caso di sopravvenuta approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale (Corte Cost. 16 febbraio 1993, n. 62): in sintesi, il sistema di tutela segue la natura giuridica dell’atto contestato, sicché la legge-provvedimento, ancorché approvativa di un atto amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale, cioè dalla Corte costituzionale.

Detto altrimenti, quando una legge contiene un precetto specifico e determinato, i suoi effetti possono essere rimossi solo dalla Corte costituzionale, quale “giudice naturale delle leggi”, sicché “a fronte dell’assorbimento del disposto di un atto amministrativo in un provvedimento avente forma e valore di legge, resta preclusa al giudice ogni possibilità di sindacato diretto sull’atto impugnato dinanzi a sé, che si risolverebbe, diversamente opinando, in una sottrazione alla Corte Costituzionale della sua esclusiva competenza nello scrutinio di legittimità degli atti aventi forza di legge”( Cons. Stato 1559/04).

La violazione dei principi che normalmente presiedono all’attività amministrativa può essere invocata anche in caso di leggi-provvedimento allorché emerga l’arbitrarietà e la manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata, desumibili anche dalla carenza di ogni valutazione degli elementi in ordine alla situazione concreta sulla quale la legge è chiamata ad incidere o dall’evidente incoerenza del provvedimento legislativo in relazione all’interesse pubblico perseguito (Corte cost., nn. 63; 248; 306 e 347 del 1996; in senso analogo, le sentenze nn. 63, 248, e 347, e per un’ipotesi di illegittimità costituzionale, la sentenza n. 492).

La esposta ricostruzione del sistema di tutela delle posizioni incise dalla legge-provvedimento, oltre a connotarsi per la sua rigorosa aderenza al valore formale di quest’ultima ed al pertinente sistema di controlli definito dalla Costituzione, valorizza la pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor più incisivo di quello giurisdizionale sull’eccesso di potere, e finisce, quindi, per riconoscere al privato, seppur nella forma indiretta della rimessione della questione da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione ed un’occasione di difesa ritenuta pari a quella offerta dal sindacato giurisdizionale.

Per vero, con due isolate pronunce (Corte Cost. 11 giugno 1999, nn. 225 e 226.) la Corte ha affermato il diverso principio della sindacabilità della legittimità di un atto amministrativo, nonostante la sua sopravvenuta approvazione con legge regionale.

Si tratta di decisioni che, come ripetutamente sostenuto dal Consiglio di Stato (Sez. IV., 24 marzo 2004, n. 1559; 19 ottobre 2004, n. 6727), non smentiscono il precedente consolidato indirizzo delineato.

Invero, gli effetti di tali pronunce vanno circoscritte in considerazione della peculiare fattispecie ivi esaminata, relativa alla compatibilità costituzionale di una legge regionale di regolamentazione di un complesso procedimento avente ad oggetto l’adozione, la verifica e l’approvazione del piano territoriale di coordinamento di un parco naturale, suddiviso in due fasi autonome, l’una, amministrativa, di adozione del piano, con le connesse garanzie procedimentali, e l’altra, legislativa, di mera approvazione dello stesso: la Corte Costituzionale, a fronte di una compiuta regolamentazione legislativa del procedimento finalizzato all’adozione del piano, ha ritenuto che l’approvazione con legge di quest’ultimo non sottrae al sindacato giurisdizionale la verifica delle denunciate violazioni delle regole procedimentali relative alla fase amministrativa, in quanto preordinata alla definizione dell’oggetto della legge di approvazione.

La peculiarità della fattispecie esaminata in quella occasione esclude che possa assegnarsi valenza generale al principio, ivi affermato, dell’ammissibilità del sindacato giurisdizionale amministrativo di un provvedimento successivamente approvato con legge.

L’affermazione della sindacabilità di un atto amministrativo anche dopo la sua approvazione con legge si risolve, infatti, a ben vedere, nell’attribuzione ad un giudice diverso dalla Corte Costituzionale della potestà di procedere ad una cognizione diretta della legittimità della legge-provvedimento (o, comunque, dei suoi effetti).

4. Approvazione della legge-provvedimento durante la pendenza del ricorso avverso l’atto amministrativo connesso.

Ulteriore profilo problematico attiene alla legittimità della legge-provvedimento approvata durante la pendenza del ricorso giurisdizionale già proposto avverso l’atto amministrativo destinato ad essere approvato dalla fonte primaria.

Vengono, al riguardo, in rilievo, due valori costituzionali confliggenti: quello che garantisce la tutela giurisdizionale avverso l’atto amministrativo, da un lato, e quello che preserva l’autonomia della funzione legislativa, dall’altro.

La giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. 20 novembre 1995, n. 492) ha, al riguardo, assegnato alla pendenza di una controversia avente ad oggetto un atto amministrativo la valenza di limite specifico all’esercizio della funzione legislativa relativa a leggi in sostituzione di provvedimento (e, in particolare, del provvedimento concretamente sub iudice).

La portata di tale limite è stata successivamente chiarita dalla giurisprudenza amministrativa.

Due, astrattamente, le ipotesi che è consentito prospettare.

Può sostenersi, invero, che la sola pendenza del ricorso impedisca l’approvazione della legge-provvedimento ovvero che solo la formazione del giudicato paralizzi un intervento legislativo contrastante con il dictum giurisdizionale.

Nella giurisprudenza amministrativa è stata disattesa la prima opzione, destinata a comportare un inammissibile vulnus delle prerogative delle assemblee dotate di competenza legislativa, con l’introduzione di un limite nuovo, non codificato, all’esercizio della relativa funzione e nell’assoluta ed illimitata prevalenza su quest’ultima delle esigenze di giustizia pertinenti ad un processo in corso (ciò tanto più se si tiene conto che, per un verso, le assemblea legislative sono espressione diretta ed immediata della sovranità popolare, espressa attraverso la loro elezione, e, per altro verso, che la stessa giustizia è amministrata in nome del popolo).

E’ stata, viceversa, ritenuta coerente con l’assetto dei poteri delineato dalla Costituzione la seconda soluzione, che individua nel rispetto del giudicato l’unico limite ammissibile ad un’iniziativa legislativa confliggente con il decisum: la stessa è parsa, peraltro, finalizzata ad evitare l’irrimediabile sacrificio delle garanzie di tutela giurisdizione ed a contemperare in modo equilibrato i due valori costituzionali di riferimento.

Senonché, pure aderendo a questa seconda soluzione, si è osservato che la pendenza di un ricorso, avente ad oggetto proprio il provvedimento amministrativo da approvare con la legge, non si rivela del tutto indifferente ai fini del corretto esercizio della funzione legislativa.

La concreta determinazione volitiva del legislatore in una simile situazione non è, infatti, del tutto libera, lo stesso non potendo ignorare la pendenza del giudizio e le aspettative di giustizia del ricorrente, sicché l’eventuale, comprovata ed esclusiva finalizzazione dell’approvazione della legge alla sottrazione dell’oggetto del sindacato giurisdizionale con la conseguente privazione per il cittadino della stessa possibilità di tutela giurisdizionale costituirebbe un evidente indice sintomatico dell’irragionevolezza della legge-provvedimento.

5. Leggi provvedimento e diritto comunitario.

Di recente, è stata posta la questione della legittimità comunitaria delle leggi-provvedimento, nella parte in cui violino il principio che impone la tutela dell’affidamento.

Nel dettaglio, il principio in questione è stato invocato con riguardo al caso in cui la P.A. ritiri il provvedimento amministrativo con un atto legislativo (c.d. legge provvedimento): la questione, in particolare, è stata rimessa dal TAR Lazio (sez. I, ordinanza n. 880 del 23 maggio 2007) al vaglio della Corte di Giustizia a proposito dell’art. 12, D.L. 7/2007, conv. dalla legge 40/2007, che ha ex lege revocato, dopo circa quindici anni, le concessioni relative all’alta velocità, risolvendo le convenzioni con i general contractors. L’ordinanza di rimessione ha infatti ipotizzato il contrasto della disposizione in esame con le previsioni di cui agli artt. 43, 49 e 56 del Trattato, nonché con i principi comunitari in materia di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento. In particolare, relativamente al rapporto con l’art. 43, si osserva che quest’ultima norma, nell’escludere la legittimità di restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini e delle imprese di uno Stato nel territorio di altro Stato membro, trova applicazione anche nei confronti delle imprese appartenenti allo stesso Stato membro, pena, altrimenti, l’evidente violazione del principio di non discriminazione. Analogo discorso viene fatto con riferimento alla prescrizione dettata dal successivo art. 49 del Trattato (riguardante il divieto di restrizioni all’espletamento di attività industriali, commerciali e simili) nei confronti delle imprese operanti nel territorio dell’Unione Europea, nonché con riguardo alla disposizione, di cui all’art. 56 del Trattato stesso, che garantisce la libera circolazione dei capitali. Il Tribunale ha inoltre richiamato la giurisprudenza comunitaria secondo cui qualsiasi provvedimento nazionale, che possa ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle dette libertà è giustificabile solo se soddisfa quattro condizioni: a) applicazione in modo non discriminatorio; b) soddisfacimento di ragioni imperative di interesse pubblico; c) idoneità a garantire il conseguimento dello scopo perseguito; d) non eccedenza oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo. Su tale base la sezione osserva la dubbia compatibilità col diritto comunitario della normativa nazionale, non dando quest’ultima contezza né della presenza e consistenza di un necessario e corrispondente interesse pubblico, legittimante le configurate restrizioni, né dell’adeguatezza dello strumento concretamente impiegato (e, con esso, del realizzato sacrificio delle posizioni giuridiche soggettive degli operatori economici presi in considerazione dalla norma) al fine della realizzazione dell’interesse stesso.

5.1. Il principio comunitario che impone la tutela dell’affidamento

Giova quindi soffermarsi sul principio comunitario che impone la tutela dell’affidamento.

Si tratta di principio consolidato nella giurisprudenza comunitaria in forza del quale l’amministrazione è tenuta, soprattutto in sede di esercizio del potere di autotutela, a salvaguardare le situazioni soggettive consolidatesi per effetto di atti o comportamenti idonei ad ingenerare per l’appunto un ragionevole affidamento nel destinatario; ne deriva che una situazione di vantaggio, assicurata al privato da un atto specifico e concreto dell’autorità amministrativa, non può essere successivamente rimossa, salvo indennizzo della posizione acquisita.

L’affidamento tutelato, pertanto, è quello legittimo, concorrendo ad integrarlo l’elemento oggettivo del provvedimento vantaggioso per il destinatario e quello soggettivo della buona fede del destinatario. La tutela dell’affidamento, rispondendo a ragioni di certezza e stabilità dei rapporti giuridici, postula inoltre il consolidamento della situazione di vantaggio nella sfera del privato: è necessario, quindi, che quest’ultimo abbia mantenuto il bene per un certo lasso di tempo, così stabilizzandosi il convincimento circa la spettanza del bene stesso.

Più nel dettaglio, la rimozione di un atto pure illegittimo è nella giurisprudenza comunitaria ammessa a condizione che risponda ad un interesse pubblico concreto e attuale da comparare con altri interessi ritenuti meritevoli di considerazione ed eventualmente confliggenti, tra cui quello del destinatario del provvedimento illegittimo, il quale facendo affidamento sulla sua conformità a diritto abbia beneficiato dei relativi effetti favorevoli.

Soprattutto, la giurisprudenza comunitaria, attenta ad assicurare la certezza dei rapporti giuridici, ha spesso assegnato un rilievo fondamentale al fattore temporale: il decorso di un consistente lasso di tempo, che nel nostro ordinamento, almeno anteriormente al varo della legge n. 15/2005, ha solo implicato l’obbligo per l’amministrazione di usare maggiore cautela nel comparare l’interesse pubblicistico alla rimozione con quelli militanti in favore della conservazione e conseguentemente un più intenso sforzo motivazionale, nel diritto comunitario addirittura preclude l’esercizio stesso della potestà amministrativa di ritiro.

Giova, per vero, considerare che, nella stessa giurisprudenza comunitaria, l’esposto approccio, volto a riconoscere nel decorso del tempo un fattore destinato a stabilizzare in modo insuperabile l’affidamento e a precludere, quindi, l’esercizio del potere di autotutela, non è sempre condiviso.

Non mancano arresti che ravvisano nel decorso del tempo un fattore destinato certo a consolidare progressivamente l’affidamento, senza tuttavia ostare inevitabilmente all’esercizio del potere di ritiro, solo subordinato all’emersione di un interesse pubblico più consistente (Corte Giust. 22 marzo 1961, in cause 42 e 39/59).

In linea con questa seconda impostazione, le pronunce con cui la giurisprudenza comunitaria riconosce la legittimità dell’attività di recupero di aiuti di Stato concessi dallo Stato membro in spregio ai presupposti sostanziali e procedurali prescritti (Corte Giust. 18 luglio 2007).

Si tratta di arresti nei quali la Corte, pur rimarcando l’intrinseca illegittimità soggettiva di un affidamento in ordine ad un aiuto percepito in violazione delle procedure disciplinate dalla normativa europea, riconosce l’ obbligo del recupero anche nel caso in cui sussistano legittimate expectations.

Nell’ordinamento nazionale il principio di affidamento è stato per lungo tempo estraneo al diritto amministrativo, che ha tradizionalmente privilegiato la tutela dell’interesse pubblico, consentendo alla PA. di agire in autotutela a discapito del privato anche a fronte di situazioni giuridiche consolidate, ove ciò sia imposto dall’esigenza di assicurare il soddisfacimento delle finalità di interesse pubblico.

Dirompente è stato, al riguardo, il varo della legge 15/2005 che, sicuramente influenzata dalla giurisprudenza comunitaria, nel disciplinare il potere di annullamento della P.A., ha previsto che “il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’art. 21 octies può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge” (art. 21 nonies, l. n. 241/1990): in base alla novellata disciplina, pertanto, la P.A. potrà procedere all’annullamento d’ufficio di un provvedimento viziato sempre che non sia passato un lasso di tempo tale da aver determinato il consolidamento dell’assetto di interessi privati creato dall’atto annullabile.

L’influenza del diritto comunitario è anche evidente nella previsione del nuovo art. 21 quinquies della legge 241/1990, il quale, se da un lato consacra in via normativa il potere della P.A. (già riconosciuto in giurisprudenza) di revocare, con effetto ex nunc, un atto precedentemente emanato ove ciò sia giustificato da una mutata valutazione dell’interesse pubblico originario o dal sopravvenuto venir meno delle ragioni di opportunità che ne avevano determinato l’emanazione, dall’altro, però, dispone, in omaggio per l’appunto al principio di tutela dell’affidamento, che “se la revoca comporta pregiudizio in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo”.

Ad integrazione della disciplina introdotta dalla legge 15/2005 il c.d. “decreto Bersani bis” (D.L. n. 7/2007 convertito con modificazioni, in legge 2 aprile 2007, n. 40), ha stabilito – aggiungendo un nuovo comma all’art. 21 quinquies - che se la revoca incide su rapporti negoziali l’indennizzo deve essere parametrato al solo danno emergente e deve tenere conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà all’interesse pubblico dell’atto oggetto di revoca sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità dell’atto all’interesse pubblico.

5.2 Il principio di affidamento nella giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee

Il principio di legittimo affidamento è stato oggetto di un’importante evoluzione nella giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee.

Ne segna il punto di partenza una sentenza del 1957(CGCE 12 luglio 1957, Algera), in cui la Corte fissa per la prima volta come limite al potere di autotutela della PA il dovere di tener conto del lasso di tempo decorso dall’emanazione del provvedimento, tale da giustificare l’insorgere di un affidamento nella conservazione della situazione acquisita.

La stessa Corte ha quindi imposto di tener conto, in uno al fattore tempo, di eventuali interessi contrapposti all’annullamento, comparando l’interesse pubblico alla rimozione del provvedimento viziato e quello privato al mantenimento della posizione acquisita[1].

In tale prospettiva, si è ulteriormente aggiunto che nel bilanciamento degli interessi contrapposti occorre tenere conto anche del comportamento del soggetto controinteressato alla rimozione del provvedimento amministrativo, non meritando tutela l’affidamento di chi, con la propria condotta, ha cagionato l’emanazione di un provvedimento illegittimo (ad esempio fornendo informazioni false o inesatte, tali da indurre in inganno la PA emanante).

Tale evoluzione ha portato, in definitiva, a ritenere la necessità, ai fini dell’applicazione del principio dell’affidamento, della sussistenza di tre elementi: quello oggettivo, consistente nell’esistenza di un provvedimento amministrativo o – secondo alcune pronunce – di un comportamento chiaro e univoco della PA; l’elemento soggettivo della buona fede del destinarlo del provvedimento o del comportamento, consistente nell’assenza di dolo o colpa in ordine al determinarsi dell’illegittimità del provvedimento; il fattore temporale, tale da consentire la stabilizzazione del rapporto giuridico sotteso all’atto amministrativo che la PA intende rimuovere in via di autotutela.

5.3. Affidamento e atti endoprocedimentali: è meritevole di tutela l’affidamento generato da un atto amministrativo non definitivo del procedimento?

Complessa la questione relativa all’invocabilità del principio dell’affidamento rispetto ad atti endoprocedimentali posti in essere dalla P.A. (ad esempio, pareri, raccomandazioni ecc.)

All’orientamento che, nel riconoscere l’applicabilità del principio agli atti endoprocedimentali, rimarca la possibile idoneità degli stessi ad ingenerare nel destinatario un affidamento meritevole di tutela, in quanto attributivi di concrete posizioni di vantaggio, si contrappone quello, per vero prevalente, ostile ad ammettere nell’ipotesi prospettata l’operatività del principio in esame.

Si osserva infatti che l’atto endoprocedimentale in sé può essere fonte di mera aspettativa per il privato, inidonea come tale a limitare il potere della P.A. di rimuovere l’atto.

Ne consegue che, nella fase endoprocedimentale, le aspettative del privato giustificano e impongono l’obbligo dell’amministrazione di attendere ad più intenso impegno motivazionale in sede di ritiro dell’atto ivi adottato, senza tuttavia incidere sulla sussistenza del potere.



[1] CGCE 22 marzo 1961, SNUPAT e 12 luglio 1962, Hoogovens






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