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Articolo di Dottrina



I CONTROLLI INTERNI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE



Dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, al titolo II dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15

Gaetano CORSINI

L’evoluzione dei controlli interni nella pubblica amministrazione: dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, al titolo II dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15

di

Gaetano CORSINI

L’autore ricostruisce il vizio di congruenza del risultato della gestione amministrativa, ex art. 6 del decreto legislativo n. 286/1999, alla luce dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n.15. In particolare, viene evidenziato come tale ricostruzione possa, in taluni casi, tornare utile anche ai controlli esterni e al giudice amministrativo, ai fini di una valutazione dell’atto (in cui il risultato si concreta) sotto il profilo della legittimità. Milita in favore di una risposta positiva, oltre all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 - che stabilisce che l’attività amministrativa è retta dai criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità, di trasparenza - anche lo schema di decreto legislativo citato, che si appresta ad elevare al rango di legge una serie di principi che fino ad oggi rientrano, al più, nelle “buone pratiche” delle pubbliche amministrazioni.

Sommario 1. I controlli interni nella pubblica amministrazione alla luce dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15; 2. I problemi attuativi incontrati dall’impianto del decreto legislativo 286/99; 3. Struttura dell’art. 6, comma 1, del decreto legislativo 286/99 e il problema della misurazione della performance; 4. Il vizio di congruenza dell’attività amministrativa pubblica e il problema della costruzione degli indicatori di natura strategica; 5. L’indicatore di conformità; 6. L’indicatore di performance, 7. L’indicatore di scostamento;. 8. L’indicatore di qualità; 9.Conclusioni: verso l’effettività della funzione di orientamento gestionale nella pubblica amministrazione.

1. I controlli interni nella pubblica amministrazione alla luce dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009 n. 15.

Il 15 maggio 2009 il Consiglio dei Ministri ha varato lo schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.

La delicatezza del tema oggetto di regolamentazione, ha dato vita, fin dai primi giorni, ad un vivace dibattito sugli effetti che la riforma sarà destinata a produrre sul lavoro pubblico, sulla specifica disciplina della premialità nonché sulla misurazione dell’attività amministrativa.

Nella prima stesura lo schema prevedeva anche sei articoli (dal 31 al 36) sull’azione collettiva di tutela giudiziale contro le inefficienze della p.a., successivamente espunti.[1]

Il provvedimento consta di cinque titoli che nel loro complesso recano una riforma organica della disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, intervenendo in particolare in materia di contrattazione collettiva, di valutazione delle strutture e del personale della pubblica amministrazione, di valorizzazione del merito, di dirigenza e di procedimenti disciplinari.

In particolare, il titolo II riguarda i temi dei controlli interni, della valutazione e trasparenza della performance.

Va precisato che l’impianto dell’emanando decreto, allo stato degli atti, casserebbe l’attuale disciplina della valutazione della dirigenza (destinata ad essere sostituita da una più organica e dettagliata misurazione e valutazione della performance individuale), mentre manterrebbe in vigore la funzione di valutazione e controllo strategico - nei termini di cui all’art. 6, comma 1, del decreto legislativo 286/99 - che confluisce nell’ambito delle competenze di un Organismo indipendente di valutazione della performance strettamente collegato, in termini funzionali, ad una Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (art. 13 dello schema di decreto legislativo).

Torna, dunque, a far discutere la questione dell’effettività dei controlli interni nella pubblica amministrazione.

Invero, il tema della misurazione dell’attività amministrativa pubblica è sicuramente datato, considerato che risalgono a quasi un ventennio fa le prime leggi sulla cosiddetta “privatizzazione” della pubblica amministrazione.

Tuttavia, si tratta di un argomento sempre di attualità e ciò si spiega alla luce della costante difficoltà che le pubbliche amministrazioni hanno incontrato nell’attuarne i principi.

Una prima spiegazione sta nel fatto che il tema della costruzione di strumenti di misurazione in ambito pubblico è stato oggetto di un massiccio “bombardamento” di concettualizzazioni che provengono dall’esperienza privata.

Ciò è stato sicuramente utile, perché ha consentito alla pubblica amministrazione di confrontarsi con realtà diverse, risultandone così temperato il vizio più percepito dal comune sentire: l’autoreferenzialità.

Il limite di tale processo di assimilazione risiede, tuttavia, nelle significative differenze di scenario, perché, come è noto, nella pubblica amministrazione non c’è solo il problema della gestione: c’è anche quello dell’evidenza pubblica che disegna lo spazio attraverso il quale muoversi.

Se si considera la quadripartizione dei controlli interni operata dal decreto legislativo 286/99, è possibile verificare che solo i controlli di vecchia generazione (di regolarità amministrativo contabile a più marcata vocazione repressiva) hanno continuato ad avere una organica applicazione, mentre quelli di nuova generazione, finalizzati cioè ad orientare le decisioni manageriali (valutazione della dirigenza, controllo di gestione e controllo strategico), hanno denunciato forti limiti applicativi.

2. I problemi attuativi incontrati dall’impianto del decreto legislativo 286/99

Il decreto legislativo 286/99, in attuazione della delega di cui all’art. 11 della legge 18 marzo 1997, n. 59, ha ridefinito l’intero sistema dei controlli interni nelle Pubbliche Amministrazioni,[2] apportandovi chiarimenti di carattere concettuale di notevole importanza ed indicandone gli strumenti attuativi.

Il nuovo assetto dei controlli interni[3] si fonda sulla seguente quadripartizione:

- controllo interno di regolarita' amministrativa e contabile (art. 2);

- controllo di gestione (art. 4);

- valutazione del personale con incarico dirigenziale (art. 5);

- valutazione e controllo strategico (art. 6).

Non è revocabile in dubbio il carattere di ampia diffusività che connota siffatto sistema di controlli.

L’estrema polverizzazione pone una serie di problemi ed in particolare tre sono le questioni che parrebbe più urgente esaminare:

- quali tra le tipologie di controllo interno sopra elencate può considerarsi oggi dotata di concreta effettività;

- quali, invece, non riescono ancora a trovare piena attuazione nei sistemi ordinamentali pubblici;

- quali sono le ragioni dei ritardi nel funzionamento dei sistemi di monitoraggio.

Nei dieci anni che sono trascorsi dall’entrata in vigore di tali disposizioni normative, soltanto il controllo interno di regolarità amministrativa contabile appare consolidato nel suo funzionamento. La ragione risiede, evidentemente, nel fatto che questo sistema di monitoraggio è quello tipicamente svolto dagli organi di revisione, dalla ragioneria e dai servizi ispettivi, le cui prassi operative sono più tradizionali e collaudate.

Diversamente, gli altri controlli disciplinati dal decreto in esame hanno trovato fino ad oggi pochissimo spazio applicativo, soprattutto a causa della difficoltà di organizzare in modo organico le informazioni necessarie per effettuare le relative misurazioni.

Il controllo di gestione, nella sua sostanziale caratterizzazione di monitoraggio dei costi e di misurazione dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa, necessita, per un corretto esercizio della funzione, di dati contabili analitici per centri di costo e centri di responsabilità che non sempre sono presenti ovvero non appaiono organicamente messi a sistema.

Ciò si riflette negativamente sulle possibilità di costruzione di indicatori specifici di efficacia, efficienza ed economicità che la lettera f) dell’art. 4 del decreto in esame individua quali strumenti di misurazione gestionale.

Tali difficoltà operative si sono giocoforza ribaltate sul funzionamento della valutazione della dirigenza, che per espressa disposizione di legge si sviluppa sulla base anche dei risultati del controllo di gestione. Invero, l’intero meccanismo di valutazione di cui all’art. 5 si presenta farraginoso e poco realistico, soprattutto perché, a differenza di quanto previsto dall’emanando decreto di riforma, non si rinvengono altrettanti stringenti strumenti per la valutazione del personale non dirigenziale, che rende quanto meno monco il relativo impianto di verifica.

Come si vede, emerge una sostanziale difficoltà sia nella valutazione delle scelte operative effettuate dai manager, sia nel monitoraggio sulle risorse umane, finanziarie e materiali assegnate.

Una siffatta carenza di informazioni organiche ha di fatto, fino ad oggi, limitato fortemente le potenzialità operative dei servizi di controllo interno, cui è affidata la funzione di valutazione e controllo strategico.[4]

3. Struttura dell’art. 6, comma 1, del decreto legislativo 286/99 e il problema della misurazione della performance[5].

Il tenore letterale dell’art. 6, comma 1, del decreto legislativo 286/99 mette in evidenza una conformazione prescrittiva fondata su tre elementi:

- individuazione degli obiettivi;

- collegamento tra obiettivi ed allocazione delle risorse;

- identificazione dei rimedi operativi in caso di scostamenti.

Il paradigma posto al centro della norma è la performance, da intendersi, nel caso di specie, come articolazione organica delle varie fasi che presiedono ai cicli di “produzione” nella pubblica amministrazione.

I principi regolatori si snodano, infatti, lungo l’intero processo di pianificazione, prendendo le mosse dagli indirizzi politici e attraversando, poi, l’insieme delle fasi di programmazione e realizzazione degli obiettivi.

Si tratta di una norma di grande modernità che, tuttavia, avrebbe avuto bisogno di una piattaforma disciplinatoria di fondo sui principi di misurazione e valutazione della performance non rinvenibili nel decreto legislativo n. 286/99.[6]

Tale piattaforma viene sviluppata, invece, nello schema di decreto di riforma, il cui art. 4, ad esempio, ripercorre il ciclo di pianificazione e gestione in modo affine a quello descritto dall’art 6 dianzi illustrato.

A confermare tale impressione concorre l’analisi della bozza di articolato che nell’ultima versione disponibile conferma l’operatività dell’art. 6, comma 1, riconducendolo alle funzioni dell’Organismo indipendente di valutazione della performance.

Ma al di là di quella che sarà la definitiva stesura del progetto di riforma, non v’è dubbio che la funzione di valutazione e controllo strategico è al momento il dato di diritto positivo più pregnante per affrontare il delicato tema della misurazione della performance.

Come è stato autorevolmente osservato, “non si può gestire un fenomeno che non si può misurare, non si può misurare un fenomeno che non si può descrivere”. L’enunciato principio, frutto del lavoro scientifico di Kaplan e Norton,[7] si attaglia con esattezza anche alle esigenze che hanno spinto il legislatore a sviluppare un impianto coerente di controlli interni nella pubblica amministrazione.

Sono, infatti, evidenziate con nettezza tre diverse scansioni:

a) descrizione e quindi raccolta di informazioni;

b) misurazione e quindi costruzione di indicatori;

c) gestione, che nella pubblica amministrazione vuol dire coniugare le nuove ragioni dell’efficienza con le tradizionali ragioni dell’evidenza pubblica.

Se si riflette con attenzione sui concetti dianzi esposti, si potrà notare come, in una siffatta ottica, gestione e controlli sono legati a filo doppio; proprio perché un’efficiente attività amministrativa esige la correlata disponibilità di informazioni. In un certo senso potrebbe dirsi che si assiste ad una dequotazione della tradizionale distinzione tra amministrazione attiva e amministrazione di controllo (limitatamente, ovviamente, ai controlli non repressivi, ma di orientamento).

L’indispensabilità delle informazioni è evidente perché in difetto delle stesse non ci sarebbe possibilità di scelta, con la conseguenza che l’autonomia gestionale del management pubblico “rimarrebbe sulla carta.”

Le informazioni, peraltro, possono avere diversa natura.

La summa divisio che si può operare è tra informazioni interne e informazioni esterne.

Le informazioni interne sono di carattere operativo e vengono messe a sistema mediante procedure.

Le informazioni esterne concernono, invece, gli scenari e/o il contesto generale di riferimento e possono essere messe a sistema attraverso l’applicazione di appositi strumenti di analisi.[8]

Dalla natura delle informazioni discende anche la possibilità di distinguere diverse tipologie di indicatori, vale a dire gli strumenti mediante i quali svolgere l’attività di misurazione.

Accanto, infatti, agli indicatori destinati alla misurazione di attività, si pongono quelli vocati anche alla registrazione di dati ab externo (indicatori di contesto).

Gli indicatori di contesto sono dunque indicatori complessi, data la loro idoneità a sviluppare rappresentazioni di sistema.

4. Il vizio di congruenza dell’attività amministrativa pubblica e il problema della costruzione degli indicatori di natura strategica.

L’art. 6 del decreto legislativo 286/1999, costituisce la principale norma a presidio del corretto uso decisionale da parte del management pubblico, che viene parametrato a principi di congruenza e/o di scostamento.

Il legislatore ha, dunque, contemplato la categoria della congruenza senza, tuttavia, definirla.

Dal tenore letterale della disposizione è possibile, peraltro, giungere in via indiretta alla relativa nozione, ben potendosi affermare che c’è congruenza tutte le volte in cui non si registrano “scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate”.

Si può, dunque, concludere, che il vizio di congruenza integra ipotesi di elusione delle missioni affidate all’amministrazione e di inadeguata realizzazione delle stesse. Tale vizio, oltre ad essere il presupposto fondante dell’adozione di rimedi programmatori, risulta, altresì, sanzionabile, prevedendo, la disposizione in esame, anche l’identificazione di eventuali responsabilità da trattare, evidentemente, secondo la disciplina della responsabilità dirigenziale.

Ciò posto, per individuare le modellistiche più idonee ad integrare i meccanismi della funzione di valutazione e controllo strategico, occorre anzitutto prendere le mosse dai parametri legislativi di riferimento.

Come è noto, il legislatore definisce l’obiettivo cui è rivolta l'attività di valutazione e controllo strategico: “mira a verificare, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico” e la relativa funzione: “analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi”.

L’ampia portata della lettera della legge, consente di ritenere che l’effettiva strutturazione del controllo strategico richieda una visione a 360 gradi del modello organizzativo funzionale oggetto di verifica.

Ciò suggerisce l’approccio alla configurazione di un “cruscotto direzionale” volto a delineare e verificare, secondo un modello integrato, le attività connesse al conseguimento degli obiettivi.

I principi esposti consentono di avanzare ipotesi per la costruzione degli indicatori di natura strategica (volti alla misurazione della congruenza amministrativa) fondati su quattro diversi tipi di monitoraggio:

-a) esame dei livelli di conformità della programmazione rispetto alle linee di indirizzo politico;

-b) esame del livello di performance conseguito;

-c)esame dei valori di scostamento

-d) esame della qualità dei risultati raggiunti.

5. L’indicatore di conformità

Prima di considerare gli scostamenti come effetti di una gestione disfunzionale, occorre domandarsi se non vi siano vizi a monte, concernenti cioè i profili degli indirizzi e/o della pianificazione (in altre parole se non vi siano disfunzioni nel funzionamento della dialettica indirizzo politico - gestione).

La distinzione fra indirizzo politico e gestione, sancita dall’art. 4 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, segna un netta linea di demarcazione fra gli organi che esercitano la funzione di indirizzo politico amministrativo e la dirigenza su cui incombe la responsabilità della gestione.

Cionondimeno, indirizzo politico e gestione amministrativa si pongono in una relazione di effettività,[9] poiché come si è visto dall’analisi dell’art. 6, è necessario che le scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico ricevano attuazione.

Ciò posto, un primo profilo ipotetico di incongruenza può emergere dall’analisi di impatto degli indirizzi e della pianificazione sulla gestione, che si realizza attraverso l’indicatore di conformità, idoneo ad esaminare il livello di funzionalità della Governance secondo la logica di distinzione politica - gestione.

La costruzione di siffatto indicatore varia a seconda della complessità del tipo di Governance, che dipende dalla tipologia di amministrazione pubblica di riferimento.

Uno dei casi più dibattuti è quello istituito dal decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479, che ha previsto, per gli Enti previdenziali pubblici, il cosiddetto modello duale, ove sono previsti, ai sensi dell’art. 3 del citato decreto legislativo, cinque Organi di vertice (Presidente, Consiglio di amministrazione, Consiglio di indirizzo e vigilanza, Collegio dei sindaci, Direttore generale).[10]

Le concettualizzazioni desunte dal dibattito sui problemi di funzionamento di questo modello, potranno essere utilizzate come informazioni per alimentare un indicatore di conformità.

Si distinguono in proposito quattro diversi orientamenti:

a) una prima tesi evidenzia l’esigenza di una maggiore convergenza dei poteri, da realizzare attraverso un consiglio di indirizzo e vigilanza composto da un presidente di parte sindacale e un vicepresidente di parte datoriale, con un consiglio di amministrazione ristretto e un presidente di Istituto e un direttore generale che dovrebbero esclusivamente rappresentare il vertice della struttura amministrativa.

b) diverso è il punto di vista di chi propugna una Governance fondata, invece, sulla concentrazione in un unico organo collegiale (composto da rappresentanze delle parti sociali, datoriali, dei lavoratori, dei Ministeri vigilanti e del Governo), con funzione di indirizzo e vigilanza e con potere regolamentare, la cui presidenza dovrebbe costituire la rappresentanza politica dell'ente. La funzione gestionale, attualmente in capo a tre organi (presidente, consiglio di amministrazione e direttore generale), dovrebbe essere attribuita ad un organo monocratico a cui assegnare la rappresentanza legale dell'ente;

c) un terzo orientamento fonda le proprie argomentazioni sul principio della specificità e cioè su di una netta distinzione tra rappresentanza politica e gestionale, affidate rispettivamente ai due organi di vertice;.

d) infine, vi è chi considera prioritaria l’accelerazione dei processi decisionali da affidare ad un unico organo di direzione che ricordi la figura dell'amministratore delegato in seno alle società di capitali, insieme con il ripristino dello schema organizzativo delineato dalla legge n. 88/89, che prevedeva la presenza delle parti sociali negli organi di amministrazione.

Nonostante il dibattito si protragga oramai da anni, scarse appaiono, a oggi, nelle more di un’eventuale riforma, sperimentazioni di tecniche atte a perfezionare il funzionamento dell’attuale modello duale negli Enti previdenziali.

Tale lacuna potrebbe essere colmata attraverso un’accorta applicazione dell’indicatore di conformità, sviluppato sulla base delle informazioni dianzi assunte.

Si può, infatti, sostenere che le quattro categorie concettuali sopra enunciate, corrispondono ad altrettante relazioni di effettività nel rapporto indirizzo - gestione e precisamente:

- la convergenza ne rileva i livelli di ampiezza (è il caso degli obiettivi che necessitano di intensa concertazione, come è evidente nell’ipotesi di riforma dalla p.a.);

- la concentrazione ne rileva i livelli di concordanza (è il caso di un obiettivo di risanamento che necessita di tempi brevi di attuazione, come è evidente nell’ipotesi di commissariamento di una pubblica amministrazione);

- l’accelerazione ne rileva i livelli di efficientamento (come nel caso di atto accelerativo di un indirizzo);

-la specificità ne rileva i livelli di distinzione.

Sotto tale ultimo punto di vista è necessario sottolineare che il rapporto di effettività deve soggiacere anche al naturale principio della separazione dei poteri, per cui si deve sostenere che, in un processo generale di programmazione, le linee di indirizzo devono essere generali (idonee cioè a ricomprendere l’intera fetta di indicatori di scenario selezionata) ed astratte (idonee cioè a garantire l’autonomia del dirigente pubblico destinatario dell’indirizzo), mentre i provvedimenti attuativi devono essere completi (idonei cioè ad investire tutti i profili dello scenario selezionato) e concreti (idonei cioè ad incidere sulle criticità).

Il livello di cooperazione politico-gestionale, tale da consentire la realizzazione della strategia, può essere, dunque, misurato analizzando sia gli elementi strutturali (convergenza; concentrazione; specificità; accelerazione) sia gli elementi modali (generalità; astrattezza; completezza; concretezza).

Un’ipotesi di funzionamento elementare dell’indicatore di conformità può essere illustrata continuando ad avere come riferimento il funzionamento della Governance dipinta dal decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 479, con specifico riguardo alla disciplina dell’approvazione del bilancio.

In base all’art. 3, comma 4, di detto decreto, infatti, spetta all’organo di indirizzo politico l’approvazione in via definitiva del bilancio preventivo e del conto consuntivo deliberato dal consiglio di amministrazione.

Posti tre livelli di conformità, alta, media e bassa, il punto di equilibrio relazionale (efficienza/conformità) si colloca sul livello medio.

Infatti, quando la conformità è alta vi è una forte compressione della dialettica istituzionale, come è evidente nel caso di gestione straordinaria dell’ente previdenziale con attribuzione dell’insieme dei poteri decisionali ad un Commissario. Di contro, una bassa conformità segnala una intensità dialettica superiore alla norma, come è evidente nel caso in cui l’organo di indirizzo politico non approvi il bilancio deliberato dall’organo di gestione.

Invero, solo quando la conformità è media si appalesa come le relazioni istituzionali possano considerarsi completamente costruttive, significando che il livello di cooperazione politico-gestionale è stato tale da consentire la realizzazione della strategia che, per definizione, è testimoniata proprio dal momento dell'approvazione del bilancio.

6. L’indicatore di performance

Uno dei principi cardine della riforma della pubblica amministrazione degli anni’90 può essere senz’altro considerato il cosiddetto passaggio dalla cultura dell’adempimento alla cultura del risultato.

Invero, si tratta di un principio rimasto “scritto sulla carta” per l’oggettiva difficoltà di coniugare le classiche istanze di garanzia formale con le innovative esigenze di natura sostanziale.

Ogni dirigente pubblico sa bene che, se è vero che la mera propensione all’adempimento genera un aumento di costi per la pubblica amministrazione, è altrettanto vero che la mera propensione al risultato genera rilevanti rischi gestionali.

Più sono pronunciate le istanze aziendalistiche in una pubblica amministrazione, più è diffusa fra i manager una precisa sensazione psicologica: il rischio di sbagliare.[11]

L’individuazione del punto di equilibrio fra costi e rischi amministrativi può essere ricavato attraverso l’applicazione di un indicatore di performance, per la cui costruzione è necessario ancora una volta riportarsi all’art. 6, comma 1, del decreto legislativo 286/99.

Infatti, mentre con l’indicatore di conformità analizziamo il rapporto di effettività fra la politica e la gestione, con l’indicatore di performance abbiamo la possibilità di valutare in via preventiva e successiva i risultati gestionali.

In altre parole, la valutazione complessiva del vizio di congruenza dipenderà anche da un giudizio ex ante ed ex post sul ciclo di programmazione e gestione.

Al fine di poter svolgere correttamente la diagnosi preventiva della capacità dell’amministrazione di raggiungere gli obiettivi, può essere opportuno elaborare figure sintomatiche del vizio di congruenza, attraverso l'analisi a confronto esplicito tra le seguenti fasi:

- proposta di pianificazione; [12]

- individuazione dei Centri di Responsabilità coinvolti;

- piano di azione dei Centri di Responsabilità;

- analisi dei risultati.

Se uno o più di questi passaggi subisce uno sfalsamento funzionale, ci troveremo di fronte ad una attività verosimilmente non congruente, circostanza, peraltro, disciplinata in astratto proprio dall'art.6 del decreto legislativo 286/99, in base al quale, infatti, la congruenza può essere diagnosticata ex ante e misurata ex post.

A tali figure sintomatiche potrà riconoscersi, a seconda dei casi, la portata di principi di prova del vizio di congruenza o di semplici campanelli di allarme, con conseguente necessaria verifica ulteriore se alla loro presenza si accompagni in concreto un allontanamento dell’azione dai fini programmati.

In via di prima approssimazione si possono individuare le seguenti figure sintomatiche del vizio di congruenza dei piani di azione rispetto alla programmazione:

- contraddizione tra la volontà contenuta nella programmazione pluriennale e quella manifestata nei piani di azione. Tale contraddizione può rivelarsi negli atti preparatori dei piani di azione, quali, ad esempio, le direttive interne. Queste ultime potrebbero, infatti, dettare istruzioni in contraddizione con la volontà della programmazione o con il contenuto delle schede progetto annuali. Anche il fattore tempo riveste fondamentale importanza rivelandosi sintomatico di un vizio di congruenza, quando, ad esempio, nell'ambito di un medesimo piano alcuni atti vengono notevolmente postergati in seno alla sequenza programmatoria;

- adozione di azioni sostanzialmente identiche, (espressione di carenza di graduazione) per impegno/allocazione di risorse (umane/finanziarie/tecnologiche), nei confronti delle politiche tradotte dalla programmazione;

-impossibilità di ricostruire in termini di coerenza i motivi dei piani di azione e di vagliare e accertare la loro logica connessione con la programmazione: il centro di responsabilità che decidesse illogicamente non avrebbe una chiara visione dei fini che deve raggiungere. L’illogicità può riscontrarsi anche quando le premesse di fatto siano manifestamente contraddittorie rispetto agli sviluppi enunciati nei piani di azione;

-sviamento dei piani di azione rispetto agli obiettivi indicati dalla programmazione triennale e, caso limite, l’anteporre diversi risultati irrilevanti a quelli richiesti da tale programmazione;

-travisamento dei fatti, che si verifica allorché, nell’adozione dei piani di azione, sono affermati come presupposto circostanze (relative a risorse umane/finanziarie/tecnologiche) insussistenti o sono negati fatti che in realtà sussistono.

-mancata definizione dei vari livelli di responsabilità in relazione ai piani di azione (eccessiva responsabilizzazione o deresponsabilizzazione: ad es. imposizione della responsabilità in capo a soggetti che non hanno il controllo del rischio; condizioni di lavoro ostili per i soggetti che devono attuare i piani di azione).

Accedendo a siffatta ricostruzione è lecito domandarsi se le suddette figure sintomatiche possano, in taluni casi, tornare utili anche ai controlli esterni e al giudice amministrativo, ai fini di una valutazione dell’atto (in cui il risultato si concreta) sotto il profilo della legittimità. Milita in favore di una risposta positiva, oltre all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 - che stabilisce che l’attività amministrativa è retta dai criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, [13] di pubblicità, di trasparenza - anche l’emanando schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, che si appresta ad elevare al rango di legge una serie di principi che fino ad oggi rientrano, al più, nelle “buone pratiche” delle pubbliche amministrazioni.

Mentre con la diagnosi preventiva è possibile riequilibrare in corso d’opera il ciclo di pianificazione, la valutazione ex post effettua un monitoraggio sugli effetti o gli impatti inattesi rispetto a risorse assegnate e obiettivi dichiarati.

I caratteri degli impatti inattesi potranno essere un naturale sviluppo delle disfunzionalità già emergenti in sede di diagnosi ex ante, disvelandosi, in tal caso, come una illogica combinazione delle risorse nella dimensione spazio/temporale e/o della modulazione delle leve strategiche (automazione/formazione/sistema premiante). Non si possono escludere, peraltro, cause esterne, quali, ad esempio, la modificazione del contesto normativo, come avviene quando la legge impone la riduzione delle risorse finanziarie utilizzabili.

Si comprende come tali valutazioni saranno fondamentali per l’individuazione dei fattori ostativi e di eventuali responsabilità ex art. 6, comma 1, decreto legislativo 286/99.

7. L’indicatore di scostamento

I caratteri degli impatti inattesi generano uno scostamento rispetto ai risultati programmati che per essere correttamente valutati necessitano di apposito indicatore.

La natura strategica dell’indicatore di scostamento deve essere tenuta ben presente per non confondere siffatto parametro di misurazione con gli strumenti del controllo di gestione, che verificano i rapporti tra input e output (indicatore di efficienza) e fra output e programmato (indicatore di efficacia).

Il tratto fisionomico che caratterizza, differenziando, la valutazione strategica dello scostamento, sta nella “pesatura” degli obiettivi in termini di importanza delle politiche pubbliche di cui sono espressione.

La “pesatura” degli obiettivi costituisce di fatto una valutazione di priorità rispetto a diversi punti di vista, che non potrà che essere effettuata ex-ante da parte dell’organo di indirizzo politico amministrativo.

Un possibile modello metodologico di “pesatura”, che consenta di ancorare lo scostamento percentuale all’importanza della politica pubblica che si persegue, deve tener conto sia dello scenario esterno sul cui sfondo si muove la pubblica amministrazione (politica e società), sia di quello interno (organizzazione e budget).

Una volta moltiplicati gli scostamenti percentuali per i “pesi” convenzionalmente attribuiti alle anzidette dimensioni esterne ed interne, sarà possibile ricavare una precisa mappatura delle minacce e rischi che potrebbero derivare dall’andamento analizzato, così come delle opportunità e delle esigenze di riorientamento del ciclo di pianificazione della performance.

8. L’indicatore di qualità

Conformità, performance e scostamento sono strumenti di valutazione generalmente orientati al miglioramento della gestione/organizzazione.

Il riflesso verso l’utenza delle azioni di ottimizzazione sono invece misurabili attraverso il livello di percezione progressivamente maturato ab externo.

Anche per la misurazione della qualità occorre rivendicare i caratteri propri degli indicatori ex art.6, onde evitare di confondere la qualità strategica di cui dobbiamo occuparci con l’efficacia delle scelte gestionali.

Attraverso tale strumento di monitoraggio, la qualità è vista ed esplorata nel rapporto dialettico di stakeholder portatori di interessi contrapposti.

Se consideriamo la molteplicità di centri di imputazione di interessi collettivi gravitanti intorno ad una pubblica amministrazione (es.: a. parti sociali; b. governo; c. management; d. dipendenti; e. utenti; f. espressioni organizzative/produttive della società in generale) e le istanze agli stessi rispettivamente riconducibili (es: a. innalzamento del livello di protezione sociale dei dipendenti; b. adeguamento delle funzioni istituzionali allo scenario contesto; c. status; responsabilità nell’organizzazione; identità;. d. stabilità; sicurezza; job satisfaction; e. efficienza, efficacia, qualità, attualità dei prodotti/servizi;. f. responsabilità nei contatti sociali - rapporti professionali con imprese, aziende, altri, sinergie con il privato – sociale / terzo settore), notiamo la compresenza di istanze non necessariamente convergenti (emblematica è la dialettica classica governo – parti sociali).

In questa prospettiva la funzione dell’indicatore di qualità consiste nel promuovere un progressivo superamento delle opposizioni, in un processo di crescente equilibrio, che definiremo individuazione del massimo livello possibile di “valore pubblico” realizzabile.

Per quanto complesso possa apparire l’illustrato strumento di monitoraggio, va ricordato che il “luogo” di siffatta analisi è già contemplabile nei più moderni strumenti di rendicontazione[14], come ad esempio il Bilancio Sociale destinato ad affiancare anche nelle pubbliche amministrazioni i classici documenti tecnico – contabili (bilancio preventivo, rendiconto consuntivo, bilanci pluriennali).[15]

9. Conclusioni: verso l’effettività della funzione di orientamento gestionale nella pubblica amministrazione.

L’illustrata configurazione dei quattro indicatori di natura strategica evidenzia le strette connessioni con i meccanismi della misurazione, valutazione e trasparenza della performance di prossima istituzione, e testimonia la bontà della scelta del riformatore di mantenere in vigore l’art. 6, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.286.

Alla vigilia del nuovo decreto occorre, tuttavia, domandarsi se questi principi riusciranno finalmente ad attecchire o resteranno destinati ancora una volta ad una sostanziale disapplicazione.

Come sempre accade nei processi di transizione, la pubblica amministrazione italiana versa in una condizione caratterizzata sia da opportunità sia da incertezze.

Sotto questo ultimo profilo si è già sottolineata [16] la sovraesposizione della dirigenza pubblica nelle scelte gestionali.

Alle origini di questo fenomeno si pongono, come si è visto, alcune disorganicità del sistema generale dei controlli nella pubblica amministrazione.

Il quadro generale dei controlli gravanti sull’attività pubblica risulta particolarmente complesso.

Su ciascuna pubblica amministrazione incombe, infatti, sia un pressing ab externo (controlli parlamentari; vigilanza ministeriale; controllo sulla gestione della Corte dei Conti) sia un pressing di controlli interni (secondo la già illustrata quadripartizione di cui al decreto legislativo 286/99).

Un primo aspetto da considerare è l’assenza di un adeguato sistema di coordinamento fra controlli interni e controlli esterni.[17]

Alla base si pone, senz’altro, una cultura gestionale non del tutto matura per quanto concerne l’amministrazione per obiettivi ed indicatori di performance standardizzati.

La specificità e misurabilità in termini concreti e chiari degli obiettivi, consentirebbe ad esempio ai controlli esterni di effettuare le proprie valutazioni su materiale documentativo già “raffinato” mentre oggi, sovente, si assiste ad una vera e propria duplicazione delle operazioni di controllo che inflazionano il sistema e lo rendono meno efficace.

La rilevanza concreta di questo profilo viene confermata dall’art. 5 dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009 n. 15, che sotto la rubrica (obiettivi e indicatori) positivizza i 7 diversi tratti fisionomici degli oggetti di programmazione.[18]

La norma costruisce, cioè, un vero e proprio modello per l’orientamento dell’attività gestionale di cui fino ad oggi si è avvertita la mancanza.

Come è noto, nell’ambito della tradizionale tripartizione fra funzione amministrativa attiva, consultiva e di controllo, quest’ultima è oggetto di una ulteriore distinzione fra controlli repressivi e controlli /orientamento.

A quest’ultima nozione fanno capo, per l’appunto, i controlli interni che, tuttavia, sia dopo la riforma del decreto legislativo 29/93, sia dopo quella del decreto legislativo 286/99, hanno continuato a denunciare un defict di effettività proprio sotto questo aspetto.

La nozione tecnica di orientamento,[19] che si è affermata col tempo in tutti i settori della conoscenza e quindi anche nel diritto, è divenuta per quanto concerne la materia de qua il principio cardine delle riforme esaminate.

Il titolo II dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009 n. 15, si colloca sulla stessa scia, ma, a differenza delle riforme precedenti sviluppa un piano dettagliato del ciclo di gestione della performance ed una organica sistemazione dei soggetti che ne dovranno orientare il funzionamento ed in particolare della Commissione per la valutazione “che agisce come accompagnatore e catalizzatore della riforma fornendo, in fase discendente il know how necessario attraverso linee e requisiti minimi, e garantendo, in fase ascendente, la qualità delle risorse umane, un livello di trasparenza elevato (portale della trasparenza) ed una comparabilità delle performance (indicatori di andamento gestionale).”[20]

Lo schema presuppone processi condivisi da tutti i settori operativi, veicolati attraverso:

- lo sviluppo comunicazionale;

- la raccolta dei flussi di produzione;

- l’elaborazione dei dati;

- la realizzazione di standard operativi;

- la predisposizione di metodologie di valutazione ad hoc.

Per il raggiungimento dell’effettività della funzione di orientamento gestionale e quindi dei controlli interni, resta comunque imprescindibile un diverso atteggiamento culturale, che dovrà portare ciascuna pubblica amministrazione ad un “impegno reale”, in modo da consentire agli indubbi elementi di razionalizzazione concettuale di svilupparsi secondo un modello integrato volto a delineare e verificare le attività connesse al conseguimento degli obiettivi.


[1] Secondo l’articolato, poi stralciato dal decreto, il procedimento della class action nel settore pubblico avrebbe dovuto essere così scandito: prima di agire i cittadini diffidano la p.a. ad adeguarsi agli standard di qualità entro 30 giorni; se l’amministrazione non provvede scatta l’azione davanti al giudice amministrativo; in caso di perdurante inadempienza il giudice nomina il Commissario che riorganizza il servizio; per i dipendenti degli uffici (o dell’azienda di servizi, in caso delle concessionarie)sono previste sanzioni.

[2] Per un’analisi complessiva sul tema v. G. Azzone – B Dente, Valutare per governare, Etas, Milano,1999.

[3] In generale sul decreto legislativo 286/99 si veda Marco Cammelli (a cura di), Il sistema dei controlli interni dopo il d. lgs. 286/99, Quaderni della Spisa - Scuola di specializzazione in studi sull’amministrazione pubblica.

[4] Ai sensi dell’art. 6, comma 1, del decreto legislativo 286/99, l'attività di valutazione e controllo strategico mira a verificare, in funzione dell'esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico. L'attività stessa consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonchè nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi.

[5] Sul tema della misurazione dell’attività amministrativa v. Alberto Zuliani, La misurazione dell’attività amministrativa, in Rivista trimestrale di scienza del’amministrazione, n. 2, 1996; Alberto Zuliani - Andrea Mancini,. Misurare l’attività amministrativa: dalla sperimentazione ai sistemi di indicatori, in Rivista trimestrale di scienza del’amministrazione, n. 2, 2000.

[6] In proposito, la Relazione illustrativa del decreto legislativo di attuazione dalla legge n. 15 del 2009 ha sottolineato, in riferimento ai decreti legislativi n. 29 del 1993 e n. 286 del 1999 “ la necessità di completare il quadro e soprattutto di rimuovere gli ostacoli che hanno impedito a questi decreti di produrre un effettivo salto di qualità”

[7] In proposito si vedano le riflessioni di Cristiano Bruno, Angelo Riccaboni, Alessandro Savotti (a cura di), Govrnance, Strategie e Misurazione delle Performance, Le nuove frontiere della Balanced Scorecard, 2008, KNOVITA editore.

[8] In tale prospettiva, metodologie che possono risultare oltremodo utili sono l’analisi SWOT (strenghts; weaknesies opportunities threats) che individua forze debolezze minacce ed opportunità di sistema e l’analisi PEST (politica; economia; società; tecnologia) mirata ad individuare quali effetti le quattro componenti di scenario possono produrre sulle future strategie.

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[9] Le relazioni tra indirizzo politico e gestione amministrativa sono state oggetto di una rinnovata analisi in N. Luhmann, Procedimenti giuridici e legittimazione sociale, Giuffrè, Milano, 1995.

[10] Basti pensare che in pochi anni si sono succedute ben due indagini conoscitive della Commissione parlamentare di controllo sulle attività degli Enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale, essendo stato ravvisato nel modello organizzativo previsto dal decreto legislativo 479/94, un numero eccessivo di Organi di vertice e la conseguente mancanza di una corretta distinzione fra funzione di indirizzo generale e vigilanza e funzione di gestione. Conferma il giudizio sulla peculiarità del modello duale degli enti previdenziali la Relazione illustrativa del decreto legislativo di attuazione dalla legge n. 15 del 2009, ove si legge che “negli enti di previdenza e assistenza obbligatoria, in cui vige il cosiddetto sistema duale di governance, la nomina dell’Organismo indipendente di valutazione sarà effettuata dal Presidente o dal Consiglio di amministrazione previa intesa con il Consiglio di indirizzo e vigilanza.”

[11] Sul punto si veda, R. Chieppa, L’affidamento di servizi assicurativi da parte della pubblica amministrazione e il ruolo del broker, in Diritto e formazione, Giuffrè, 2004, n.9, p. 1405, che affronta il tema della “sovraesposizione della dirigenza” e degli effetti negativi sull’efficienza amministrativa.

[12] Ovviamente, nel modello che si propone , la proposta di pianificazione sarà sta già vagliata dal punto di vista della conformità agli indirizzi politici.

[13] Il criterio di imparzialità è stato inserito dall’art. 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69.

[14] Si noti come la rendicontazione “... ai cittadini , ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi “ costituisca il segmento di articolazione finale del ciclo di gestione della performance di cui all’art.4, comma 2, lett. f), ultimo inciso dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009 n.15.

[15] In una analoga prospettiva di evoluzione verso una maggiore trasparenza v. circolare MEF del 5 giugno 2007, n. 21 ove si prospetta un ulteriore modulo di impostazione del Bilancio basato sulla costruzione di uno schema di distribuzione scaturente dalle missioni e dai programmi per poi successivamente saldarsi ai centri di responsabilità.

[16] V. supra par. 6.

[17] Il tema dei difetti di coordinamento nel sistema dei controlli viene affrontato in modo specifico per quanto concerne gli Enti previdenziali in “ Atti del convegno promosso dalla Commissione parlamentare di controllo sull’attività degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale; Roma 5 novembre 2003.

[18] Il comma 2 dell’art. 5 sancisce che: “gli obiettivi sono: a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministrazione; b) specifici e misurabili in termini concreti e chiari; c) tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; d) riferibili ad un arco temporale determinato; e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definito a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazione con amministrazioni omologhe; f) confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente; g)correlati alla quantità e ala qualità delle risorse disponibili”.

[19] Sul punto v. Werner Stegmaier, Philosophie der orientierung, de Gruyter, Berlino, dove emerge, fra l’altro, il concetto di orientamento come capacità di venire a capo di una situazione escogitando possibilità di azione che permettono di controllare la situazione stessa.

[20] V. Relazione illustrativa del decreto legislativo di attuazione dalla legge n. 15 del 2009.






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