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Articolo di Dottrina



IL "NUCLEARE" TRA STATO E REGIONI



Prime brevi riflessioni sul rapporto tra poteri dello Stato e delle Regioni a margine del ricorso alla Corte costituzionale avverso la l. 99/2009

Prof. Pietro Maria PUTTI

Prime brevi riflessioni sul rapporto tra poteri dello Stato e delle Regioni a margine del ricorso alla corte costituzionale avverso la l. 99/2009

di

Pietro Maria PUTTI

SOMMARIO. Premessa. – 1. Sulla giurisprudenza interpretativa della Corte Costituzionale in merito alla riforma del Titolo V della Costituzione. In particolare, sul principio di sussidiarietà. – 2. Sulla necessarietà dell’intesa come limite all’operatività del principio di sussidiarietà. – 2.1. Sulla correlazione tra il carattere forte e unitario dell’interesse nazionale sotteso e il carattere debole dell’intesa. - 3. Conclusivamente, sulle singole censure e su alcune argomentazioni a sostegno della loro infondatezza. - 3.1. In particolare, sulla lett. f) : la possibilità di invocare quale presupposto dell’esercizio del potere sostitutivo il rispetto delle norme internazionali.

Premessa.

Come noto, la riforma del Titolo V della II parte della Costituzione introdotta con l. cost. n. 3/2001 ha capovolto il preesistente e originario riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni.

Come è altrettanto noto, il nuovo dettato normativo ha dato luogo sin da subito a notevoli e problematiche questioni di carattere interpretativo e, per quel che in questa sede maggiormente interessa, a numerose pronunzie della Corte Costituzionale, essendo tuttora la Corte costantemente chiamata a pronunciarsi su quale di volta in volta debba ritenersi l’interpretazione corretta del nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni fissato dalla nuova formulazione delle norme del Titolo V.

Tra le numerose questioni sollevate dinanzi alla Corte Costituzionale, rientra anche quella che ha per oggetto alcune disposizioni della recente legge 23 luglio 2009, n. 99, ‘Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia’, con la quale il Parlamento ha, tra l’altro, manifestato l’intenzione di rimettere il Paese sulla strada della produzione elettrica nucleare, strada repentinamente interrotta e abbandonata a seguito del noto referendum del 1987.

Il riferimento è soprattutto rivolto agli articoli 25 - 29 della l. 99/2009, specificamente dedicati al programma di riavvio dell’industria nucleare all’interno del territorio dello Stato, che racchiudono deleghe al Governo ad emanare decreti legislativi volti al riassetto di una normativa idonea a consentire la realizzazione del sopraindicato obiettivo.

Numerose Regioni, segnatamente Calabria, Emilia Romagna, Lazio, Liguria, Marche, Piemonte, Puglia Toscana, Umbria hanno immediatamente adito la Corte Costituzionale, sollevando questione di legittimità delle suddette norme in riferimento alla pretesa violazione del Titolo V della Costituzione, in quanto le disposizioni censurate, essendo dettate in tema di energia, sarebbero oggetto di legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, III comma, Cost.

In particolare, i ricorsi, pur provenendo da ciascuna Regione separatamente e a parte alcune eccezioni, si concentrano soprattutto sul dettato del II comma dell’art. 25 della l. 99/2009 che delinea i principi e i criteri direttivi cui i decreti delegati dovranno conformarsi.

Ancora più in particolare, i ricorsi si indirizzano alla lettera f) del II comma dell’art. 25, nella quale è prescritto che i decreti delegati dovranno determinare le modalità di esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 120 Cost. per il caso di mancato raggiungimento delle intese con le amministrazioni locali coinvolte; alla successiva lettera g) per la parte che in tema di rilascio dell’autorizzazione unica per la realizzazione degli impianti nucleari prevede solo l’assunzione di parere in sede di Conferenza Unificata e non di un’intesa con la singola Regione territorialmente interessata; nonché alla combinata disposizione delle due norme. Nondimeno, tra le norme oggetto di ricorso rientra pure la lett. h) del II comma dell’art. 25 della Legge 99/2009 che racchiude la previsione che l'autorizzazione unica sia rilasciata a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, lamentando le Regioni il puro e semplice riferimento alle amministrazioni interessate e non anche un riferimento specifico alla partecipazione della singola Regione interessata.

La disamina della questione in oggetto può essere svolta su diversi livelli:

a) in primo luogo tenendo in considerazione che il settore dell’energia rientra a norma del III comma del nuovo articolo 117 Cost. nelle materie oggetto di competenza concorrente tra Stato e Regioni;

b) in secondo luogo opportuna parrebbe pure la riflessione indirizzata alla soluzione del quesito se, in questa specifica circostanza, non risultino delle ragioni che consentano di ritenere attratta la fattispecie in esame a taluna delle materie che la Costituzione riserva alla potestà esclusiva dello Stato e rispetto alla quale, tuttavia, si osserva sin da subito che il legislatore statale, nel dettare le disposizioni oggetto di ricorso, sembri espressamente riconoscere che si tratti di materia oggetto di legislazione concorrente;

c) infine, non può essere oziosa una riflessione che si indirizzi alla collocazione della materia in questione all’interno di una lettura che tenga conto degli impegni e degli obblighi internazionali che scaturiscono dalla partecipazione dell’Italia all’attività della Comunità internazionale dedicata allo sviluppo di politiche energetiche comuni, segnatamente in relazione agli impegni assunti con la sottoscrizione del Trattato Euratom.

1. Sulla giurisprudenza interpretativa della Corte Costituzionale in merito alla riforma del Titolo V della Costituzione. In particolare, sul principio di sussidiarietà.

Ora, è testuale, giusta la previsione dell’art. 117, III comma, Cost., che il settore della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, rientra nel quadro delle materie oggetto di legislazione concorrente secondo il criterio di riparto di competenze tra Stato e Regioni stabilito a seguito della ridetta riforma del Titolo V.

Con riguardo a tale dato di carattere testuale possono tuttavia formularsi alcune osservazioni.

A scapito della pura e semplice enunciazione normativa, appare tuttora controverso il criterio interpretativo del nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni, ciò che è dimostrato dalla numerosità delle questioni sollevate dinanzi alla Corte costituzionale e che in molta parte possono ritenersi accomunate sotto la caratteristica di contenere più o meno esplicitamente il quesito se e in che modo debba ritenersi rigido il criterio di riparto di competenze in tema di potestà legislativa dettato per materie.

Rimanendo in tema di riparto per materie così come delineato dall’art. 117 Cost., v’è nel più ampio quadro del Titolo V un’altra norma che consente di superare l’attribuzione per materia stabilita dall’art. 117 Cost., e cioè la previsione di cui al successivo art. 120, che consente al Governo di sostituirsi ad organi delle Regioni, delle Province, dei Comuni ovvero delle Città metropolitane. L’esercizio di detto potere sostitutivo è consentito nei casi di mancato rispetto di norme e di trattati internazionali nonché della normativa comunitaria; di pericolo grave per la incolumità e la sicurezza pubblica ; quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica ed in particolare dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

Va inoltre ricordata la previsione dell’art. 118 Cost. in tema di esercizio delle funzioni amministrative, che attribuite di regola ai Comuni, possono, col fine di ‘assicurarne l’esercizio unitario’ essere conferire a Città metropolitane, Province, Regioni e Stato.

Sia l’art. 120 che l’art. 118 Cost. fanno espressa menzione del rispetto del principio di sussidiarietà che nella sua applicazione concreta diventa un ulteriore criterio di riparto delle competenze legislative e che pertanto non costituisce puramente e semplicemente un’eccezione al riparto per materia ma si affianca ad esso come ulteriore criterio, apparendo teleologicamente orientato alla preservazione funzionale di intrinseche esigenze unitarie, richiamate espressamente dal tenore dell’ art. 5 Cost., le quali, nonostante la riforma del Titolo V, non possono che ritenersi immanenti nel nostro ordinamento costituzionale di cui, anzi costituiscono l’apriori sia da un punto di vista logico che – soprattutto - da un punto di vista valoristico.

Fondamentale in questa direzione è la sentenza n. 303/2003 della Corte Costituzionale, dove la Corte delle Leggi riconosce il ruolo dinamico del principio in questione, estendendolo fino al riconoscimento dell’intervento in sussidiarietà alla stessa potestà legislativa (si veda pure la sent. n. 6 del 2004). In altre parole, la Corte costituzionale ha riconosciuto la possibilità che il richiamato principio di sussidiarietà, invocato dalla norma costituzionale in sede di attribuzioni delle funzioni amministrative, (non) possa (che) attrarre a sé anche la potestà legislativa statuale, consentendole, ad esempio, in materia concorrente, di andare al di là della prevista enunciazione dei principi della materia di cui all’ultimo periodo del III comma dell’art. 117 Cost., entrando nella normativa di dettaglio. In effetti, la lettura costituzionalmente orientata della riforma costituzionale ha consentito alla Corte Costituzionale di disegnare un riparto di competenze tra Stato e Regioni che va al di là della testualità della novella del Titolo V delineandone una lettura del principio di sussidiarietà ben più estesa di quella che sembrerebbe scaturire dal puro testo dell’art. 118 Cost. dettato in tema di esercizio delle funzioni amministrative, offrendone, per l’appunto, una lettura che si allinea con le esperienze giuridiche che contemplano l’operatività di detto principio.

Una differenza che può tracciarsi tra la previsione dei poteri sostitutivi dell’art. 120 e quella dell’art. 118 è che nel primo caso l’intervento in sostituzione rimane comunque individuato (e limitato) per blocchi più o meno generici di materie.

Inoltre, come ben sottolineato dalla Corte delle Leggi, l’operatività del principio di sussidiarietà, tratto espansivamente dalla lettera della norma di cui all’art. 118 Cost. nuova formulazione, e l’esercizio del potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost., si collocano in momenti affatto diversi, tenuto conto che vanno «distinte le funzioni amministrative che lo Stato, per ragioni di sussidiarietà e adeguatezza, può assumere e al tempo stesso organizzare e regolare con legge, dalle funzioni che spettano alle Regioni e per le quali lo Stato, non ricorrendo i presupposti per la loro assunzione in sussidiarietà, eserciti poteri in via sostitutiva. Nel primo caso, quando si applichi il principio di sussidiarietà di cui all'art. 118 Cost., quelle stesse esigenze unitarie che giustificano l'attrazione della funzione amministrativa per sussidiarietà consentono di conservare in capo allo Stato poteri acceleratori da esercitare nei confronti degli organi della Regione che restino inerti. In breve, la già avvenuta assunzione di una funzione amministrativa in via sussidiaria legittima l'intervento sollecitatorio diretto a vincere l'inerzia regionale. Nella fattispecie di cui all'art. 120 Cost., invece, l'inerzia della Regione è il presupposto che legittima la sostituzione statale nell'esercizio di una competenza che è e resta propria dell'ente sostituito». (Corte Cost. sent. n. 303/2003).

2. Sulla necessarietà dell’intesa come limite all’operatività del principio di sussidiarietà.

La Corte costituzionale, pur riconoscendo sostanzialmente l’operatività del principio di sussidiarietà come criterio ulteriore di riparto delle competenze e dell’esercizio delle funzioni amministrative, ritiene che esso soggiaccia, nel riferimento al principio di leale collaborazione, al limite dell’Intesa tra amministrazioni, nonché ai principi di proporzionalità e adeguatezza. A questo proposito, non è mancato chi ha efficacemente osservato che da un lato, il principio di sussidiarietà in concreto è un metodo di organizzazione del governo, inteso in senso ampio, tipico delle esperienze regionali o federali e che solitamente si affianca al principio delle competenze di attribuzione e non certo al principio dell’intesa; da un altro lato, - e proprio in ragione della riflessione che il tentativo di contemperare principio di sussidiarietà e principio dell’intesa integra una sorta di contraddizione logica -, che esaltare il principio dell’intesa come presupposto per l’esercizio della chiamata in sussidiarietà rischia di svilire proprio il valore posto alla base dell’operatività del detto principio di sussidiarietà che consisterebbe nella salvaguardia di esigenze intrinsecamente unitarie, che potrebbero in tal modo rischiare di passare in secondo piano proprio per il fatto che l’intesa stessa possa fondarsi su altre ragioni, di opportunità squisitamente politica. (si veda F.FEDELI, La sussidiarietà nell’art. 118 della Costituzione, in Gli strumenti di politica economica nel nuovo Titolo V della Costituzione, Atti del Convegno in occasione del 60° anniversario della Costituzione italiana, Roma, 12 marzo 2008, Avvocatura generale dello Sato, p. 62 e passim).

Queste argomentazioni potrebbero, se ritenute spendibili, consentire di superare le censure di incostituzionalità per contrarietà al riparto di competenze stabilito dall’art. 118 Cost. e più in generale della interpretazione del nuovo Titolo V della Costituzione, basate sull’assunto che tale articolo deve essere interpretato nel senso che la sussidiarietà che esso sancisce postula il necessario raggiungimento di un’intesa tra Stato e Regioni.

Infatti, uno dei nodi cruciali delle doglianze mosse dalle regioni sembra proprio essere quello di non aver riservato attraverso le norme impugnate uno spazio specificamente dedicato (e diverso dal richiamo alla conferenza unificata) alle intese tra lo Stato e la singola regione interessata, di non aver in altre parole tenuto nella giusta e dovuta considerazione la necessità del raggiungimento di un’intesa con la regione interessata.

2.1. Sulla correlazione tra il carattere forte e unitario dell’interesse nazionale sotteso e il carattere debole dell’intesa.

Ad ogni buon conto, si evidenzia altresì che, laddove le argomentazioni suesposte non fossero ritenute spendibili e si dovesse pertanto aderire a quella che sembra la tesi della Corte Costituzionale di assumere l’intesa a presupposto di legittimità della chiamata in sussidiarietà, nel caso di specie comunque non si potrebbe trattare che di un’intesa debole.

Infatti la qualità dell’intesa (debole o forte) non può che essere ragionevolmente valutata, in relazione all’entità ed alla qualità dell’interesse nazionale perseguito, espressivo di quelle esigenze unitarie e non altrimenti frazionabili che si pongono alla base dello strumento della sussidiarietà. Se l’interesse nazionale è forte è infatti ragionevole ritenere che si debba ricorrere a meccanismi di intesa debole; diversamente sarebbe invece necessario ricorrere a meccanismi di intesa forte in presenza di opere nelle quali si può riscontrare un interesse regionale alla loro attuazione.(in questo stesso senso F.FEDELI, La sussidiarietà nell’art. 118 della Costituzione, cit.).

Mette pure conto evidenziare che, a mente della ricostruzione del principio di sussidiarietà operata dalla Corte nella citata sentenza n. 303/2003, detto principio ha anzitutto valenza procedimentale, ed è all’interno di essa che si inserisce l’ulteriore elemento dell’intesa; procedimentalizzazione, tra l’altro, finalizzata a rendere più agevole un eventuale controllo giurisdizionale.

Alla luce di tali ultime osservazioni, nel caso che ci occupa che è quello del progetto del riavvio dell’industria nucleare, il quale si inquadra più ampiamente nel programma di politica energetica nazionale, non può non riscontrarsi proprio quella qualità forte dell’interesse, di carattere unitario e non frazionabile, che postula e richiede, come necessaria, un’intesa debole; che richiede, cioè, che si possa sacrificare parzialmente il singolo interesse locale (altrimenti valorizzato con un’intesa forte) a favore di un interesse nazionale e generale.

Indugiando sul discorso della qualità dell’interesse sotteso (inteso come interesse nazionale forte) vale la pena ricordare come alla stessa Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi proprio sul tema dell’energia, con la sent. n. 6/2004 (che da un punto di vista temporale è di poco successiva al noto out elettrico che nel 2003 ha interessato la maggior parte del territorio nazionale), non sfuggisse la natura intrinsecamente unitaria degli interessi sottesi alla disciplina del settore energetico, e come pertanto la Corte abbia sottolineato come, diversamente dagli organi statali, alle singole amministrazioni regionali (...), sfuggirebbe la valutazione complessiva del fabbisogno nazionale di energia elettrica e l’autonoma capacità di assicurare il soddisfacimento di tale bisogno”.

Del resto, atteso che nel III comma dell’art. 117 Cost., dopo l’elencazione delle materie oggetto di competenza concorrente è stabilito, all’ultimo periodo, che in tali materie sebbene “spetta alle Regioni la potestà legislativa” la determinazione dei principi fondamentali è ad ogni modo riservata allo Stato, non è sfuggita neppure al legislatore statale la preminente esigenza di predisporre in materia di energia un quadro di principi fortemente improntato alla tutela della conservazione dell’unitarietà degli interessi in gioco. Vengono infatti in rilievo i principi dettati dalla Legge 23 agosto 2004, n. 239, Riordino del settore energetico nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia, dove, in particolare, si segnala che all’art. 1, comma 4, lett. f) è stabilito che Stato e Regioni garantiscono, “al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti l'energia nelle sue varie forme e in condizioni di omogeneità sia con riguardo alle modalità di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi”, “l'adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni, prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale, con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” (parte dichiarata incostituzionale dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 383 del 2005).

Se per un verso, la suddetta disposizione prende in considerazione il limite delle caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni, per altro verso, con ciò non si può essere autorizzati a ritenere che il giudizio sulla incapacità del territorio ad accogliere, in ragione dei menzionati limiti fisici e geografici, le installazioni proprie delle infrastrutture energetiche debba scaturire dal mero consenso delle stesse autorità regionali interessate. (si veda la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 282 del 6 novembre 2009, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di degli artt. 2, comma 1, lettere e), g), h), i), j), k), l), m) e n), 3, 4 e 5, della legge della Regione Molise 21 maggio 2008, n. 15 (Disciplina degli insediamenti degli impianti eolici e fotovoltaici sul territorio della Regione Molise).

Con più stretto riferimento all’esercizio del potere sostitutivo ex art. 120 ed in merito, in particolare, ad una delle censure mosse dalla Regione Emilia-Romagna (relativa alla illegittimità di assumere il dissenso a presupposto per l’operatività e l’applicabilità dell’art. 120), ferme restando tutte le considerazioni che precedono in ordine alla contraddittorietà di una ricostruzione interpretativa che faccia dell’intesa il limite ed il presupposto del principio di sussidiarietà ovvero del potere sostitutivo – posto che, come già rilevato, se sussiste un’intesa non è neppure necessario agire in sostituzione o in sussidiarietà –, si può osservare quanto segue.

L’esercizio del potere sostitutivo presuppone che l’amministrazione abbia un potere ad essa assegnato (riservato) e che tuttavia l’amministrazione predetta resti inerte nell’esercizio di tale potere, nel senso che non provveda al compimento di un atto dovuto (è questa l’interpretazione proposta dalla Regione Emilia – Romagna), sì da necessitare, appunto, la sostituzione dello Stato, che dunque interviene ad esercitare un potere che tuttavia resta proprio dell’amministrazione sostituita.

Ebbene un atto dovuto non sarebbe, non potrebbe mai essere, secondo l’Emilia – Romagna, la prestazione del consenso. Il consenso infatti può essere dato o non dato, sicché il potere sostitutivo non potrebbe essere esercitato in presenza di un qualsiasi dissenso, come invece, secondo l’Emilia – Romagna, sembrerebbe prevedere la norma impugnata.

Sul punto tuttavia si può osservare che vi è un “momento” in cui il consenso diviene un atto dovuto, e ciò accade tutte le volte in cui la sua negazione (e dunque il dissenso) sia solo frutto di una scelta arbitrariamente discrezionale dell’amministrazione cui il consenso stesso è richiesto; circostanza che potrebbe verificarsi laddove, ad esempio, l’amministrazione, nel negare il proprio consenso (ie, nell’opporre il dissenso), non sia tuttavia in grado di addurre a giustificazione della propria censura ragioni di tutela di interessi se non superiori quantomeno di pari grado rispetto a quelli che con il conseguimento del consenso e quindi con l’intesa si vorrebbero realizzare. In difetto di ragioni di tal genere, nell’insussistenza obiettiva delle stesse, il consenso diviene un atto dovuto in quanto necessario alla salvaguardia di sistemi valoriali ritenuti superiori (quali l’unità economica del paese – valore che sembra rilevare tra quelli menzionati all’art. 120 nel caso di specie), sicché la sua prestazione, oggetto della potestà dell’amministrazione sostituenda, legittima, se mancante, la sostituzione. Pertanto, in questa prospettiva, il mancato raggiungimento dell’intesa ben potrebbe, in difetto di quelle ragioni ed in presenza di una delle situazioni di cui all’art. 120, legittimare la sostituzione.

3. Conclusivamente, sulle singole censure e su alcune argomentazioni a sostegno della loro infondatezza.

Sulla scorta delle riflessioni dianzi promosse, nel prendere in considerazione taluni aspetti specifici delle censure oggetto dei ricorsi proposti avverso la legge n. 99/2009, possono formularsi le seguenti considerazioni.

Anzitutto, in relazione alla disposizione della lett. f) del II comma dell’art. 25, che detta indicazioni per disciplinare l’eventuale esercizio del potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost., sembra doversi escludere che il legislatore nel menzionare gli enti locali vi abbia voluto ricomprendere le Regioni. Ciò perché, alla successiva lettera h), dettata in tema di procedimento unico, a cui è evidente debba partecipare la Regione interessata, ha infatti più ampiamente usato il termine di Amministrazioni interessate, termine che non si vede perché non avrebbe dovuto impiegare anche alla lett. f) in esame qualora avesse voluto ricomprendervi le Regioni. Del resto, ciò sembra corrispondere all’usuale impiego normativo delle espressioni in questione, come emerge ad esempio dall’art. 2 del d.lgs. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali) che, nel delineare l’ambito di applicazione delle disposizioni, non include le Regioni tra gli Enti locali.

In secondo luogo, in relazione alle censure che si appuntano sul tenore delle lett. g) e h,) lamentandone la violazione delle norme costituzionali che disciplinano il riparto di competenze tra Stato e Regioni, alla luce delle considerazioni sopra esposte in punto di ragionevole interpretazione del principio dell’intesa, la forza di tali censure ne uscirebbe notevolmente ridimensionata. Infatti, qualora volesse accogliersi una nozione bilanciata dell’intesa tra amministrazioni, la previsione della procedimentalizzazione dell’attività amministrativa volta all’acquisizione e al rilascio dell’autorizzazione unica alla costruzione e all’esercizio degli impianti nucleari che si delinea dalla lettura congiunta delle lettere g) ed h) dell’art. 25, II co. della l. 99/2009 , non pare già di per sé insufficiente e così insuperabilmente lesiva delle norme del Titolo V nonché del principio di leale collaborazione tra amministrazioni.

Peraltro, va pure ribadito che le norme in questione instaurano un quadro di riferimento generale dell’attività procedimentale che andrà ulteriormente specificata in dettaglio dalle disposizioni dei decreti delegati.

In altre parole, quello che può evincersi dai criteri direttivi dettati dalle norme censurate è semplicemente che le attività espletate nel settore nucleare sono soggette ad un procedimento di autorizzazione unica, il cui atto finale è espresso, previo parere della Conferenza Unificata, mediante Decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e che al relativo procedimento debbono partecipare tutte le Amministrazioni interessate, nel rispetto delle norme della l. 241/1990, e secondo modalità e un andamento che saranno impressi al procedimento dalle norme di dettaglio.

Pertanto, per un verso, non è dato sapere che tipo di rilievo sarà riservato dalla normativa di dettaglio al rapporto tra lo Stato e la singola Regione interessata nell’ambito del procedimento menzionato alla lettera h), non potendosi sostenere che la mera assenza dell’inciso ‘e d’intesa con la Regione interessata’ rappresenti una lesione tale da folgorare la norma in sede di vaglio di legittimità. Per altro verso, accogliendo la tesi della bilanciabilità dell’intesa, la rilevanza della mancata menzione testuale risulterebbe ancor meno grave.

3.1. In particolare, sulla lett. f): la possibilità di invocare quale presupposto dell’esercizio del potere sostitutivo il rispetto delle norme internazionali.

Infine, benché, come sopra si è chiarito, la lett f) del II comma dell’art. 25, nella previsione dell’esercizio dei poteri sostitutivi di cui all’art. 120 Cost., non possa intendersi riferita anche alle Regioni, vale la pena segnalare in questa sede la possibilità che residui comunque allo Stato uno specifico spazio per l’esercizio di detto potere anche nei confronti delle Regioni.

Tale riflessione coinvolge, con riferimento al settore dell’impiego pacifico dell’energia nucleare, la partecipazione alla Comunità europea per l’energia atomica, e al relativo Trattato istitutivo, preesistente alla riforma del Titolo V, che pone un quadro di principi in tema di sviluppo di un programma nucleare in senso ampio, condiviso sul piano comunitario. La vincolatività dell’impegno da parte dello Stato italiano a promuovere e a non ostacolare quel programma comune veniva messa in rilievo dalla stessa Corte Costituzionale quando, con la sentenza n. 31 del 12 febbraio 1981, dichiarava inammissibile la proposta di referendum abrogativo che aveva ad oggetto alcune delle norme della legge 2 agosto 1975, n. 393, segnatamente delle norme che regolavano il procedimento autorizzativo riguardante la localizzazione e la costruzione delle centrali nucleari.

Tale normativa, rilevava la Corte, costituiva necessario corollario sul piano interno dell’impegno assunto in sede comunitaria e risultava pertanto, «strettamente collegata al richiamato ambito di operatività del Trattato di Roma, indirizzato alla finalità di progresso nella utilizzazione pacifica dell’energia nucleare che lo Stato italiano ha fatto propria mediante la partecipazione alla Comunità europea dell'energia atomica, concorrendo così a costituire quell'ordinamento comunitario e sovranazionale, la cui importanza storica ed il cui rilievo, in riferimento all'art. 11 della Costituzione, sono stati già posti in evidenza dalla Corte fin dalla sentenza n. 183 del 1973. La normativa stessa, infatti, ha inteso sopperire - secondo quanto si desume dai relativi lavori parlamentari - agli ostacoli pressoché insormontabili che avevano fino allora impedito all'Ente nazionale per l'energia elettrica (ENEL) di procedere, mediante la realizzazione delle centrali elettronucleari, al necessario potenziamento degli impianti di produzione di energia elettrica. Come è stato posto in evidenza in quella sede, si è voluto evitare il persistere di tali difficoltà con "una soluzione che, pur esaltando le autonomie locali, permetta che una decisione finale, riservata al Parlamento, surroghi la eventuale carenza delle autorità locali". Con l'abrogazione di tale normativa, allora, si ritornerebbe innegabilmente a quella situazione di "paralisi", cui si era inteso ovviare. Il che, d'altronde, è esplicitamente confermato dal Comitato promotore che, nella presentata memoria, afferma essere "la proposta chiaramente diretta a bloccare l'attuazione di un programma nucleare».

Benché sia vero che la richiesta referendaria oggetto della ricordata sentenza era orientata all’abrogazione del complesso delle norme che, disegnando l’intero iter autorizzativo, consentivano in concreto lo svolgimento dell’attività di produzione elettronucleare, attività che, oltre che frutto di una scelta interna di politica energetica, rappresentava anche il frutto del ricordato piano di sviluppo condiviso a livello comunitario, superando peraltro uno dei limiti apposti dalla Costituzione all’ammissibilità di referendum abrogrativo; e benché sia vero che le odierne censure mosse dalle Regioni avverso le disposizioni della legge n. 99/2009 non sembrerebbero indirizzarsi alla caducazione dell’ intera normativa ivi racchiusa, e cioè, in altre parole, e come espressamente dichiarato in alcuni dei ricorsi, le Regioni – e seppure con rammarico - , non contestano l’an del provvedimento normativo, quanto piuttosto il quomodo in ordine, in particolare, alla stessa partecipazione regionale ai processi decisionali sottesi alla realizzazione delle infrastrutture elettronucleari, è pure e altrettanto vero che quelle esigenze di rispetto degli impegni assunti a livello comunitario sottolineate dalla Corte Costituzionale non solo restano ad oggi immutate ma ben potrebbero dirsi ancora più indefettibili, tenuto conto dei progressi che il quadro comunitario ha maturato nella direzione dell’unitarietà rispetto al 1981.

Sebbene, come sottolineato dalla stessa Corte costituzionale nella citata sent. n. 31/1981, esista una «sfera riservata dal Trattato allo Stato italiano per la discrezionale scelta delle modalità più idonee volte alla realizzazione del programma nucleare nel rispetto delle autonomie locali e delle esigenze di sicurezza ed ecologiche», diventa irrinunciabile, tenuto conto delle considerazioni sopra svolte in tema operatività della chiamata in sussidiarietà più in generale, e di esercizio dei poteri sostitutivi ex art. 120 Cost., delineare con compiutezza il limite apposto all’esercizio di detti poteri a fronte del richiamato irrinunciabile presupposto dell’intesa tra Stato e Regioni.

La maggior parte delle doglianze mosse dalla Regioni ricorrenti, richiamando alcune pronunzie della Corte costituzionale, si appuntano sulla rivendicazione del carattere c.d. forte dell’intesa, quale indefettibile presupposto per l’esercizio dei poteri sostitutivi di cui all’art. 120 Cost. ovvero per fondare un intervento del potere (anche) legislativo statuale in sussidiarietà.

Tuttavia, al riguardo non si può non riflettere sulla circostanza che non solo l’impossibilità da parte dello Stato di approntare una normativa in tema di produzione di energia elettronucleare competenza che le regioni non contestano in sé – ma anche l’idea di un’ intesa il cui raggiungimento sia talmente irresistibile da assumere i caratteri di un veto e che di fatto impedisca l’attuazione del programma nucleare «concreterebbe, perciò, la palese violazione di un fondamentale impegno assunto dallo Stato italiano con l'adesione al Trattato di Roma, vanificando conseguentemente la sua partecipazione alla Comunità dell'EURATOM. Significativo rilievo, a tal proposito, va dato all'art. 192 del Trattato medesimo, a mente del quale gli Stati membri della Comunità sono tenuti ad agevolare quest'ultima "nell'esecuzione della sua missione": a tal uopo essi devono adottare "tutte le misure, di carattere generale o particolare, atte ad assicurare l'adempimento degli obblighi derivanti dal Trattato" ed astenersi "da qualsiasi misura che possa risultare pregiudizievole al raggiungimento degli scopi del Trattato". Né va taciuto che alle attività inerenti alla costruzione ed all'esercizio nei rispettivi territori di impianti per uso pacifico dell'energia nucleare (tra i quali assumono precipuo rilievo le centrali elettro - nucleari), gli Stati membri della Comunità soprintendono proprio in tale veste, come è implicitamente presupposto dai regolamenti e dalle direttive comunitarie dettate per il "controllo di sicurezza Euratom" e per la "protezione delle popolazioni contro i pericoli delle radiazioni ionizzanti» (così la Corte Cost. nella citata sent. n. 31/1981).







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