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Articolo di Dottrina



IL NUOVO CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI SU ATTI E CONTRATTI DI STUDIO E CONSULENZA



Commento a Corte dei conti, Sez. centrale di controllo, delibera n. 20/2009/p del 12/11/2009

Donato CENTRONE

NUOVE IPOTESI DI CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ?

Commento a Corte dei conti, Sez. centrale di controllo di legittimità su atti del governo e delle Amministrazioni dello Stato, delibera n. 20/2009/p del 12/11/2009

di

Donato CENTRONE

La Delibera in epigrafe è intervenuta a chiarire l’ambito applicativo dell’art. 17 commi 30 e 30 bis del DL 78/2009 (convertito nella legge 102/2009). La disposizione ha inserito, nell’art. 3 comma 1 della legge 20/1994 (“Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”), due nuove lettere in base alle quali il controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti va effettuato anche su:

f-bis) atti e contratti di cui all'articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 e successive modificazioni;
f-ter) atti e contratti concernenti studi e consulenze di cui all'articolo 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266.

La tecnica utilizzata dal legislatore è stata, pertanto, quella dell’inserimento delle sopra citate ipotesi su una previgente norma base.

Il problema che si è posto concerne l’esatto ambito applicativo della disposizione. In particolare se riferita alle sole amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (come per l’art. 3 comma 1 della legge n. 20/1994) o anche agli altri enti pubblici (esemplificativamente elencati nell’art. 1 comma 2 del d.lgs 165/2001).

La Delibera non fornisce una riposta univoca, in quanto giunge ad escludere la sottoposizione al controllo preventivo per atti e contratti di studio e consulenza conferiti dagli Enti territoriali e le Aziende Sanitarie Locali, ma non fornisce risposta per la rimanente platea di enti pubblici (previdenziali, camere di commercio, etc.), mentre rimanda a successivi approfondimenti l’orientamento sull’eventuale soggezione di Università ed Enti di ricerca.

Le argomentazioni della Corte, condivisibili nelle conclusioni per ciò che concerne gli Enti locali, non soddisfano pienamente.

Tralasciando gli aspetti inerenti l’ambito oggettivo d’applicazione (per i quali la Corte compie uno sforzo interpretativo atto a ricondurre a sistematicità la norma, redatta in maniera imperfetta[1]), gli aspetti di maggiore criticità attengono all’ambito soggettivo d’applicazione.

La Corte giunge alla soluzione di negare l’applicabilità ad Enti locali e territoriali sulla base della difficile compatibilità della disposizione con l’attuale dettato costituzionale (figlio della riforma operata dalla legge costituzionale n. 3/2001) che ha abrogato forme di controllo preventivo su atti e provvedimenti degli Enti locali (in tal senso la Corte richiama anche un Ordine del giorno presentato al Senato e recepito dal Governo).

Premessa la condivisibilità della soluzione interpretativa finale, meno convincente appare l’iter argomentativo, che non riesce a dare risposta all’assoggettabilità o meno a controllo preventivo di atti e contratti di consulenza conferiti da altre pubbliche amministrazioni (diverse dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, da un lato, e dagli Enti territoriali e Aziende sanitarie locali, dall’altro).

La Corte, infatti, non ritiene decisivo l’argomento interpretativo letterale (considerato “meramente formale”) che, invece, in base alla tecnica normativa adottata (inserimento di due nuove lettere all’interno di una disposizione precedente, l’art. 3 comma 1 della legge 20/1994, che pacificamente si applica alle sole amministrazioni dello Stato), permetterebbe, già ad una prima lettura, di escludere l’assoggettamento a controllo preventivo degli atti e contratti stipulati dalle rimanenti amministrazioni pubbliche.

Come prevedono i canoni posti dagli artt. 12 e 14 delle “Disposizioni sulla legge in generale” del Codice civile, l’interpretazione letterale assume carattere primario e, solo ove non sia possibile ricostruirne un completo precetto normativo, ci si può rifare all’intenzione del legislatore (con i limiti per tale deduzione posti dalla giurisprudenza[2]). In tal senso le pronunce, pressoché uniformi, della Cassazione (cfr. Cass. n. 2931/1967; Cass. Sez. Un. n. 4000/1982; Cass. n. 5128/2001).

La Corte dei Conti ritiene invece che l’interpretazione letterale vanificherebbe “l’intenzione del legislatore, il quale si è chiaramente proposto di intervenire su una vasta platea di soggetti, in modo da conseguire effettivamente apprezzabili contenimenti di spesa in funzione anticrisi”. La Delibera non indica però da dove desume tale “voluntas legislatoris” (eccezion fatta per l’inapplicabilità agli Enti locali). L’unico riferimento esplicito attiene all’intitolazione del decreto legge n. 78/2009, in cui la disposizione è inserita, “Provvedimenti anticrisi, nonché proroga dei termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali”. Premessa la non vincolatività per l’interprete dell’intitolazione dei provvedimenti normativi e degli stessi articoli, non sembra comunque desumersi dai medesimi una precisa volontà legislativa.

Inoltre, solo limitandosi all’art. 17 del Decreto (in cui i commi 30 e 30 bis sono inseriti), le disposizioni ivi presenti riguardano una miriade di oggetti diversificati (l’articolo è composti di 35 commi, molti dei quali recanti “bis” e “ter”, fino al “duodecies” del comma 35) e prevedono ognuna un ambito applicativo differente e precisamente individuato (la norma appare un’ulteriore esempio di c.d. “legge provvedimento”). A volte richiamano l’ambito applicativo delineato da disposizioni di legge precedenti (cfr. commi, 6, 7), a volte l’elenco delle amministrazioni pubbliche redatto dall’ISTAT (comma 8), altre le amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 comma 2 del D.lgs 165/2001 (commi 10 e ss, comma 29, comma 35 novies), altre ancora solo alcuni Enti (cfr. commi 33 e ss, comma 35 octies).

In tale quadro il fatto che il comma 30 dell’art. 17 abbia adottato la tecnica dell’inserimento di due nuove lettere in una norma precedente, applicabile (e costantemente applicata) alle sole amministrazioni dello Stato, non può per l’interprete essere derubricato ad “aspetto meramente formale” in quanto, con maggiore probabilità esplicitante invece la volontà del legislatore di far salvo il precedente ambito applicativo dell’art. 3 comma 1 della legge 20/1994.

Ove così non fosse, il legislatore avrebbe formulato diversamente la norma[3] o precisato lo spettro applicativo, come ha fatto negli altri commi precedenti e successivi del medesimo art. 17 (“ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”).

Anche i canoni dell’interpretazione c.d. “sistematica” conducono al medesimo orientamento. Ove infatti i commi 30 bis e ter dell’art. 17 del DL 78/2009 non avessero lo stesso ambito applicativo della disposizione in cui sono inseriti ci troveremmo di fronte ad una norma (il novellato art. 3 comma 1 legge 20/1994) che, senza alcun riferimento esplicito, si applicherebbe per una parte agli atti delle sole amministrazioni dello Stato e, per altra (le sole lettere “f bis” e “f ter”), anche ad altri enti pubblici (senza peraltro che ne sia stata definita la platea[4]. Anzi con tutti i problemi di identificazione in relazione all’autonomia più o meno marcata riconosciuta dalla Costituzione ad alcuni di essi).

Anche i canoni del divieto di interpretazione analogica delle norme penali e di quelle che fanno eccezione a regole generali (art. 14 delle “Disposizioni sulla legge in generale”), suggeriscono tale conclusione. Se è vero infatti che il controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti è stato limitato a predeterminate precise ipotesi (è stato reso appunto “eccezionale”) e che i controlli preventivi in genere sono stati oggetto di profonde rivisitazioni in senso limitativo (e abrogativo) nella stagione di riforme degli anni ’90, non pare possibile estendere, per via interpretativa, l’ambito applicativo di una disposizione inerente i controlli preventivi in assenza di chiari indici normativi e di altrettanto espressa volontà legislativa.

Anche un’interpretazione costituzionalmente orientata fa optare per la conclusione cui giunge tale commento.

Si premette che il controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti è previsto sui soli “atti del Governo” (art. 100 Cost.) e, in tal senso, è stato dalla legge disciplinato e successivamente limitato (cfr. RD n. 1214 del 12/07/1934, art. 16 legge 400/1988 e art. 3 legge 20/1994). La norma costituzionale costituisce un vincolo per l’interprete. È vero infatti, come chiarito dalla stessa Corte Costituzionale (sentenza 25/01/1995 n. 29) e ricordato dalla presente Delibera 20/2009, che la disposizione non impedisce l’attribuzione per legge di ulteriori compiti di controllo alla Corte dei Conti purché i medesimi trovino fondato ancoramento in altri valori e precetti costituzionali (per esempio negli artt. 81, 97 o 119). Tuttavia, da un lato, le richiamate pronunce costituzionali riguardavano l’attribuzione alla Corte dei Conti del controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche e non di ulteriori forme di controllo preventivo di legittimità (limitato ancora ai soli “atti del Governo”). Dall’altro, anche ammessa la conformità a Costituzione di ulteriori ipotesi di controllo preventivo per atti emessi da amministrazioni diverse dallo Stato, occorrerebbe quantomeno un’esplicita e chiara previsione normativa (che non si rinviene nella formulazione dell’art. 17 commi 30 e 30 bis del DL 78/2009)[5].

In conclusione, a parere dello scrivente, l’ambito applicativo dell’art. 17 commi 30 e 30 bis, per come è formulata la disposizione, non può che essere limitato agli atti e contratti di consulenza/collaborazione delle sole amministrazioni dello Stato. Diversa opzione nell’ipostesi in cui, invece di adottare la tecnica dell’inserimento, il legislatore avesse creato una norma autonoma (esplicitando il riferimento agli atti adottati dalle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1 comma 2 del d.lgs 165/2001, eventualmente escludendo per la particolare autonomia riconosciuta dalla Carta fondamentale, come in svariate norme della più recente produzione normativa[6], Enti territoriali, Aziende sanitarie, Università, o altri organismi pubblici).

In sostanza l’attuale sistema di controllo in tema di consulenze e collaborazioni ex art. 7 comma 6 del d.lgs 165/2001 appare così articolato:

a) controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei Conti per atti conferiti e contratti stipulati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato (art. 1 comma 3 legge 20/1994, come modificato dall’art. 17 comma 30 del DL 78/2009);

b) invio alla Corte, ai fini dell’esercizio del controllo successivo sulla gestione, degli atti di consulenza adottati dalle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1 comma 2 del d.lgs 165/2001 comportanti spesa superiore ad € 5.000 (cfr. art. 1 comma 173 legge 266/2005 e Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 37/2009).

c) relazione preventiva del Collegio dei revisori dei conti per i contratti di consulenza stipulati da Enti locali (art. 1 commi 11 e 42 legge 311/2004 e Corte Conti, Sezione regionale di controllo per la Toscana, n. 428/2009).

“De iure condendo”, invece, può essere certamente opportuna l’estensione del controllo preventivo di legittimità (o similare controllo limitativo, magari affidato ai collegi dei revisori o sindacali presenti presso gli Enti pubblici) anche agli incarichi di studio, consulenza e collaborazione conferiti da altri enti pubblici (sia territoriali che di rilievo nazionale, per esempio quelli previdenziali) e da società interamente o prevalentemente partecipate da enti pubblici, posto che una grossa fetta di tale tipologia di spesa transita per organismi pubblici non compresi fra le amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, da anni direttamente soggette a precisi vincoli limitativi di spesa e dotate ormai di bilanci che presentano pochi margini di discrezionalità.



[1] Nulla di nuovo aggiunge infatti la lettera “f-ter” (richiamante gli atti concernenti studi e consulenze di cui all’art. 1 comma 9 della legge 266/2005) rispetto alla precedente lettera “f-bis” (atti e contratti di cui all’art. 7 comma 6 del d.lgs 165/2001). La norma attribuente la facoltà alle amministrazioni pubbliche di conferire incarichi di studio, consulenza e collaborazione (nelle forme del rapporto d’opera professionale o della collaborazione coordinata e continuativa) è da rinvenire nel solo art. 7 comma 6 del d.lgs 165/2001 (mentre l’art. 1 comma 9 della legge 266/2005, presupponendo facoltà ed limiti posti dalla prima norma, si limita ad individuare un tetto di spesa, senza introdurre nuove o diverse ipotesi legittimanti il conferimento).

[2] In base a Cass. n. 3279/1979 ai lavori preparatori può riconoscersi valore interpretativo unicamente sussidiario, posto che la volontà da essi emergente non può sovrapporsi a quella obiettiva della legge e all’intenzione del legislatore quale “oggettivizzatasi” nella norma.

[3] Per esempio nel senso che “Gli atti ed i contratti di conferimento di studio e consulenza adottati dalle amministrazioni pubbliche individuate dall’art. 1 comma 2 del d.lgs 165/2001 sono sottoposti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti nei modi e nelle forme previste dall’art 1 comma 3 della legge 20/1994”.

[4] L’art. 17 comma 30 e 30 bis del DL n. 78/2009 non fa infatti riferimento ad alcun aggregato di amministrazioni, né a quello delineato dall’art. 1 comma 2 del d.lgs 165/2001 (come ci si sarebbe dovuto aspettare per giustificarne l’applicazione anche ad enti diversi oltre alle amministrazioni statali), né ad altri usualmente indicati nella recente produzione normativa (l’elenco delle c.d. “amministrazioni pubbliche” redatto dall’ISTAT, ex art. 1 comma 5 legge 311/2004, ai fini dell’inserimento nel conto economico consolidati), o appositamente individuati dal legislatore (cfr., per esempio, alcuni articoli del DL 112/2008: l’art. 67 comma 5 richiama le amministrazioni individuate dall’art. 1 comma 189 delle legge 266/2005, mentre l’art. 48 richiama l’aggregato di cui all'articolo 1 comma 1 lettera z), del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82).

[5] Come accade, per esempio, per la certificazione preventiva dei costi della contrattazione collettiva nazionale del pubblico impiego (cfr. art. 47, d.lgs 165/2001).

[6] Cfr., solo per esempio, l’art. 61, commi 1, 5, 15 e 17 DL n. 112/2008 o l’art. 1, comma 64, legge n. 266/2005.






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