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Articolo di Dottrina



SEMPLIFICAZIONE E LIBERALIZZAZIONE DELL'ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA



Semplificazione e liberalizzazione dell’attività amministrativa nel contesto del riformismo amministrativo italiano degli ultimi decenni

Roberto GAROFOLI

Semplificazione e liberalizzazione dell’attività amministrativa nel contesto del riformismo amministrativo italiano degli ultimi decenni

di

Roberto GAROFOLI[1]

Abstract

Nell’esaminare le politiche in atto di semplificazione procedimentale, l’Autore pone in risalto i pericoli insiti in un processo riformatore che, sul piano organizzativo, precarizzi la dirigenza rendendola meno idonea ad assicurare imparzialità e capacità di comparare gli interessi coinvolti; e che dall’altro, sul piano funzionale, renda facoltativa l’adozione di un provvedimento espresso e motivato.

1. La semplificazione procedimentale e il riformismo amministrativo degli ultimi decenni.

Le politiche di semplificazione procedimentale degli ultimi due decenni hanno riconosciuto crescente importanza agli istituti del silenzio-assenso e della d.i.a., oltre che, in misura minore, al tema del rispetto da parte della pubblica amministrazione del “tempo” dell’azione amministrativa e delle responsabilità conseguenti alla sua inosservanza (di recente disciplinate dalla legge 18 giugno 2009, n. 69).

Giova esaminarle tenendo conto di un contesto di più ampio respiro, quale è quello della riforma complessiva dell’amministrazione.

Non vi è dubbio, invero, che la semplificazione amministrativa e, in specie, quella procedimentale rappresenti un tassello (certo importante) di più ampie e complesse politiche di riforma amministrativa.

Almeno due le ragioni che rendono opportuno un inquadramento sistematico delle politiche di semplificazione procedimentale.

Da un lato, lo snellimento delle procedure amministrative non è, invero, conseguibile con interventi, tanto più se episodici e parziali, sulla sola disciplina di questo o quel procedimento, richiedendo, piuttosto, la definizione di un disegno globale, integrato e coerente che, muovendo dalla revisione delle strutture amministrative e dei loro collegamenti organizzativi, passi per una ridefinizione dei compiti ed un’ottimizzazione delle capacità di lavoro all’interno degli uffici, giungendo per questa via ad una riduzione dei passaggi e dei tempi necessari per lo svolgimento dell’agire amministrativo.

Su altro e speculare versante, il nesso tra semplificazione procedimentale e disegno complessivo di modernizzazione dell’amministrazione risulta con una certa evidenza se si considera il rischio che la semplificazione del procedimento amministrativo e taluni istituti attraverso il cui potenziamento si è inteso realizzarla (silenzio-assenso e d.i.a.) rechi con sé una deprecabile deresponsabilizzazione dell’amministrazione e dei suoi agenti, e, per l’effetto, un abbattimento della capacità degli apparati pubblici di assolvere adeguatamente i propri compiti.

Non superfluo, allora, appare il tentativo di valutare le politiche di semplificazione procedimentale considerando, in una prospettiva di sistema, l’evoluzione che ha connotato la disciplina della dirigenza amministrativa e, più in generale, lo stato di inveramento del principio di netta separazione tra politica e amministrazione, baluardo (in parte tradito) del riformismo amministrativo dei primi anni ‘90.

Tanto in considerazione dei pericoli insiti in un processo riformatore che, sul piano organizzativo, precarizzi la dirigenza pubblica rendendola sempre meno idonea ad assicurare, in quanto defraudata della necessaria indipendenza statutaria, un’imparzialità di azione ed una adeguata capacità di comparare e valutare, nel definire la vicenda amministrativa, tutti gli interessi coinvolti e, spesso, in contesa; e che dall’altro, intervenendo sul piano funzionale, persegua l’obiettivo dello snellimento procedimentale incidendo su talune fasi della ponderazione degli interessi in gioco per eliderne talune, in specie rendendo facoltativa la chiusura dell’iter procedimentale con un provvedimento espresso che motivatamente dia conto delle ragioni sottese alla scelta amministrativa.

Tre gli interrogativi di fondo da cui è opportuno muovere nel condurre la disamina della disciplina riguardante taluni istituti di semplificazione procedimentale.

1. E’ possibile evitare che la semplificazione del procedimento amministrativo rechi con sé una deprecabile deresponsabilizzazione dell’amministrazione e dei suoi agenti?

2. La semplificazione dei procedimenti e la semplificazione delle regole possono conciliarsi? La semplificazione del procedimento amministrativo può, cioè, non essere perseguita dequotando e depotenziando regole procedimentali la cui positivizzazione ha rappresentato una conquista di civiltà procedimentale?

3. In che modo può e deve concorrere all’abbattimento del c.d. rischio amministrativo una naturale e per vero già in atto (per quanto impensabile solo fino ad alcuni anni fa) evoluzione del processo amministrativo, della sua fisionomia, del suo oggetto, delle tecniche di tutela in seno allo stesso sperimentabili?

2. Le tendenze del riformismo amministrativo italiano.

A che punto è allora la riforma dell’amministrazione italiana? Quali le linee di tendenza e i risultati raggiunti?

Non si tratta di domande cui è agevole rispondere tanto più che non è affatto certo che si possa enucleare talune indiscutibili e condivise linee di tendenza.

Al di là del comune denominatore rappresentato dai dichiarati scopi efficientistici, il riformismo amministrativo italiano degli ultimi decenni si è caratterizzato non solo per cambi di intensità nella marcia, con accelerazioni e brusche battute di arresto, ma anche per fragorosi cambi di rotta, con un succedersi frenetico di riforme e contro-riforme, l’una contrapposta all’altra.

La stessa instabilità degli indirizzi politici, conseguente all’alternanza al governo di maggioranze di segno opposto, non ha mancato di sortire effetti sulle sorti della politica di riforma amministrativa, non sempre atteggiatasi come politica bipartisan.

Volendo provare, ciò nonostante, a tracciare alcune tendenziali direttrici lungo le quali si è mosso, ancorché con oscillazioni e contraddizioni, il riformismo amministrativo italiano degli ultimi decenni è consentito svolgere, in estrema sintesi, le seguenti osservazioni.

Su un primo versante, va segnalata la tendenza, per vero registratasi anche in ambito europeo, a spostare verso il basso e verso la periferia funzioni e compiti amministrativi. Ne è emerso un rinnovato assetto istituzionale fondato su un modello di tipo reticolare, in contrapposizione alla tradizione amministrativa di stampo ottocentesco connotata dalla valorizzazione di schemi verticistici, gerarchici e piramidali.

Scontato, al riguardo, segnalare l’incerta e contrastata realizzazione della riforma del Titolo V (legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3), svoltasi tra le forti resistenze di tipo centralistico (in specie per quel che attiene alla riduzione degli apparati centrali e al trasferimento del personale), e sempre più radicali proposte di modifica costituzionale volte a riconoscere alle Regioni ancor più estese potestà esclusive.

Un secondo fondamentale settore di intervento del riformismo amministrativo italiano degli ultimi decenni è stato quello della regolamentazione del lavoro pubblico, con la contrattualizzazione del rapporto di impiego alle dipendenze dell’amministrazione pubblica.

Soprattutto, una contrastata e preoccupante evoluzione ha connotato la strategica regolamentazione del rapporto che lega all’amministrazione i dirigenti: evoluzione su cui è opportuno soffermarsi per tracciarne i passaggi decisivi, ma anche per evidenziarne le sicure criticità.

Il tema merita un approfondimento se si considera che la definizione dello status dei dirigenti è con ogni evidenza destinata a condizionare i rapporti tra politica e amministrazione, la cui netta separazione aveva rappresentato il manifesto ideologico se non la vera e propria bussola del riformismo amministrativo dei primi anni Novanta[2].

3. Le riforme della dirigenza.

Come è noto, la dirigenza pubblica è stata oggetto di profonde riforme a partire dalla generale privatizzazione dell’impiego pubblico attuata col d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 che, in attuazione di quanto stabilito dalla legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, l’aveva suddivisa in due “fasce”, con limitazione della contrattualizzazione del rapporto d’impiego ai soli dirigenti sottordinati e conservazione, invece, del rapporto di tipo pubblicistico per i dirigenti generali (ossia, per quelli dei livelli apicali).

Successivamente, il legislatore ha abbandonato l’originaria opzione tornando, con la legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. “legge Bassanini”) e il conseguente decreto attuativo (d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80), al regime unitario; è stata difatti estesa anche ai dirigenti generali l’applicabilità della generale disciplina civilistica.

Più in generale, tra le maggiori novità introdotte dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, meritano di essere attentamente segnalate la previsione generale del limite temporale massimo di sette anni per tutti gli incarichi dirigenziali e la possibilità di revoca, da parte del governo che entra in carica, dei cosiddetti incarichi di vertice (segretario generale di ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate in uffici dirigenziali generali); facoltà esercitabile nei primi novanta giorni dall'insediamento del nuovo governo che ha ottenuto la fiducia dal Parlamento (art. 13).

Su questo quadro complessivo è intervenuta la profonda riforma della dirigenza pubblica recata dalla legge 15 luglio 2002, n. 145 (c.d. “legge Frattini”), in cui da più parti si è intravisto il tentativo di attuare una parziale (ma vistosa) inversione di rotta rispetto al percorso fino a quel momento seguito dal legislatore, con sottrazione di ampi settori del rapporto di impiego dei dirigenti al modello contrattuale e conseguente ripubblicizzazione del loro status.

La breccia aperta dal legislatore del 1998 è stata di non poco allargata, da un lato, con la soppressione di qualunque limite alla durata minima degli incarichi dirigenziali e la sostanziale previsione della possibilità di incarichi anche brevissimi, dall’altro, con l’introduzione di una disciplina transitoria – poi dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale[3] - per la quale una tantum si rendeva possibile la cessazione automatica di tutti gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale in corso al momento dell’entrata in vigore della legge.

Chiara la conseguente accentuazione dell’instabilità nell’esercizio delle funzioni dirigenziali la cui titolarità riveste carattere permanentemente provvisorio, rinvenendo peraltro la sua legittimazione primaria in un atto di investitura con cui sono conferiti ai dirigenti gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale.

Ne è risultato un complessivo quadro regolamentare del rapporto di impiego dirigenziale difficilmente compatibile con il succitato principio di netta separazione e reciproca autonomia tra indirizzo politico e azione amministrativa.

Invero, l’accentuazione del carattere fiduciario della nomina dei dirigenti e della loro dipendenza dall’organo di vertice politico, calata nel contesto normativo che comunque continua a caratterizzare la dirigenza pubblica, ha recato con sè una “precarizzazione” di quest’ultima[4].

Il complesso delle innovazioni così sommariamente descritte rende evidente il rischio di un’accentuazione della dipendenza e della fidelizzazione del dirigente al vertice politico.

In una prospettiva di più ampio respiro, si delinea il rischio che siano posti in dubbio principi cardine dell’organizzazione amministrativa (non privi, peraltro, di copertura costituzionale), quali quelli, per usare un’espressione di origine britannica, di merit system (che presuppone e impone l’accesso agli uffici pubblici in posizione di eguaglianza e sulla base del merito accertato in forma competitiva) e di tenure (ossia di permanenza nel ruolo del dirigenti).

4. Semplificazione amministrativa e competitività del Paese.

Così sinteticamente illustrato il quadro generale delle riforme dell’amministrazione, è possibile focalizzare l’attenzione sulle politiche di semplificazione amministrativa.

Non si tratta di un processo solo italiano.

L’esigenza di por mano alle complicazioni amministrative è da tempo avvertita in tutti i Paesi occidentali, nei quali è peraltro viva la consapevolezza della difficoltà del percorso di semplificazione. Consapevolezza espressa in modo efficace con l’ossimoro simplifier est une tache assez compliquée.

Ritornando all’interno dei confini nazionali, negli anni ’90, nell’ambito del rinnovato interesse per la riforma dell’amministrazione, è cominciata a farsi strada l’idea secondo cui la “semplificazione amministrativa” è elemento trainante di una riforma dell’amministrazione pubblica, ritardi ed inefficienze costituendo le principali cause di arretratezza della macchina pubblica.

Matura, in una prospettiva di ancor più ampio respiro, la convinzione dell’impatto negativo sulla competitività del “sistema Paese” del c.d. “rischio amministrativo”, per tale intendendosi l’insieme di elementi negativi che rendono l’amministrazione inefficiente, le sue regole non chiare e contraddittorie, i suoi procedimenti lenti e farraginosi: dalle disfunzioni organizzative, alle regole che disciplinano l’attività, talvolta apparentemente destinate ad ostacolare o impedire le attività economiche, ai ritardi nella cultura della dirigenza pubblica, alla difficoltà di affermare un rigoroso regime di responsabilità per i danni arrecati alle attività dei cittadini da atti o dall’inerzia o dai ritardi delle amministrazioni, alla non risolutività delle decisioni della giustizia amministrativa ed alla ineffettività quindi del sistema rimediale[5].

In questa sede ci si sofferma sulle tecniche di semplificazione del procedimento amministrativo.

Tralasciando istituti che all’evidenza rispondono ad un’esigenza di semplificazione, quali in particolare le conferenze di servizi, gli sportelli unici e gli accordi sostitutivi, ci si sofferma in particolare sulla disciplina riguardante la d.i.a., il silenzio, significativo e non, le illegittimità non invalidanti di cui all’art. 21-opties, l. 241/1990: istituti e meccanismi (la cui disciplina è stata profondamente rivista dal legislatore del 2005 e del 2009), in relazione ai quali, più che per altri, vengono in rilievo gli angoscianti interrogativi sopra riportati.

5. La d.i.a.

Quanto alla d.i.a. e al silenzio assenso, si tratta di tecniche di semplificazione procedimentale (per la d.i.a. per vero di autentica liberalizzazione) ampiamente sperimentate in molti Paesi: in Spagna, per esempio, ove i procedimenti per i quali è previsto il silencio positivo sono sensibilmente aumentati nell’ultimo decennio del secolo scorso, o in Francia dove hanno registrato un’ampia diffusione gli strumenti dell'accord implicite e del régime declaratif sostitutivo dell'autorizzazione nei settori più disparati.

Con riguardo alla d.i.a., giova subito evidenziare che si tratta di istituto la cui valorizzazione nella prospettiva della “lotta” alle complicazioni amministrative non può essere sopravvalutata.

Invero, il ricorso al modulo procedimentale in esame non è consentito – oltre che, in generale, con riferimento all’attività puramente discrezionale della Pubblica Amministrazione – in una serie di materie, tassativamente elencate dall’art. 19, l. n. 241/1990, comma 1, in cui la delicatezza degli interessi coinvolti impone la necessità di un’adeguata ponderazione da parte dell’ufficio, con conseguente obbligo per lo stesso di concludere il procedimento con un provvedimento motivato ed esplicito.

Alle materie già in precedenza indicate dalla disposizione richiamata, si aggiungono, ora, per effetto delle innovazioni introdotte dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, l’asilo e la cittadinanza, materie, peraltro, connesse alla pubblica sicurezza ed all’immigrazione, già escluse dalla formulazione previgente dell’art. 19, l. n. 241/1990.

A ciò si aggiunga la diffidenza con cui, nella prassi, i privati guardano all’istituto della comunicazione di inizio d’attività, non essendo sicuri del “valore” dei “non atti” così ottenuti.

Diffidenza aggravata dall’espressa previsione di un generalizzato potere di “autotutela” della p.a. sulla d.i.a., anche dopo la scadenza del termine per il controllo.

In estrema sintesi, i ristretti margini di operatività dell’istituto, la rimarcata tendenza dei privati a diffidare dallo stesso, in uno al rischio di una sua strisciante trasformazione in un autentico silenzio assenso, inducono ad interrogarsi in merito alla sua effettiva utilità quale strumento sul quale seriamente contare nel condurre un’ambiziosa politica di recupero di efficienza procedimentale.

6. Il silenzio-assenso

Il silenzio-assenso costituisce un tipico rimedio previsto dal legislatore per prevenire lo stesso prodursi delle conseguenze negative collegate all’inerzia amministrativa.

La più significativa innovazione, introdotta nel 2005, nel quadro della riforma della l. 241/90, ha riguardato proprio l’ambito di applicazione del silenzio – assenso che, da strumento particolare, utilizzabile solo nei casi individuati dalle norme, diventa istituto ad applicazione generale.

Questa essendo la disciplina attuale del silenzio-assenso, qualche riflessione si impone in merito alla possibilità di scorgere in tale istituto uno strumento da valorizzare nel perseguire una politica di semplificazione procedimentale.

Viene in considerazione, al riguardo, il primo dei tre interrogativi in apertura enunciati.

E’ possibile evitare che la semplificazione del procedimento amministrativo passi inevitabilmente per una deprecabile deresponsabilizzazione dell’amministrazione e dei suoi agenti?

Può escludersi che il silenzio-assenso sia un meccanismo cui ricorrere solo per “eludere” i problemi strutturali di un’amministrazione non sempre in grado di svolgere in modo adeguato ed efficiente, nell’ambito del procedimento, le funzioni che le sono assegnate?

Soprattutto, non è più fisiologico imporre ed assicurare (con responsabilizzazioni e conseguenti sanzioni per i ritardi, oltre che con adeguati poteri sostitutivi) il rilascio di provvedimenti espressi in un tempo ragionevolmente prestabilito, incidendo sulle cause strutturali dei ritardi, oltre che dotando il cittadino di strumenti rimediali adeguati da sperimentare per ovviare alle inerzie?

7. Il tempo dell’azione amministrativa.

Un riferimento è d’obbligo, a questo punto, alla nuova disciplina del silenzio rifiuto-inadempimento, in specie volto ad esprimere l’apprezzamento per la scelta dello stesso legislatore del 2005 di snellire l’iter di formazione dello stesso (con l’eliminazione della necessità della previa diffida) e, per quel che più conta, con la prevista trasformazione del giudizio amministrativo avverso il silenzio, ormai volto (almeno quando l’inerzia contestata non sia stata serbata in relazione ad istanze il cui soddisfacimento implichi esercizio di discrezionalità) all’accertamento della fondatezza sostanziale della pretesa, anziché della sola violazione ad opera dell’amministrazione della tempistica procedimentale.

Si tratta, quindi, di intervento apprezzabile laddove irrobustisce le forme rimediali assegnate al privato a fronte dell’inerzia dell’amministrazione.

Se accompagnata dalla previsione della risarcibilità dei danni da ritardo, in disparte la spettanza del bene della vita invano chiesto all’amministrazione, saremmo al cospetto di un sistema normativo capace di sortire un effetto di deterrenza nei confronti delle amministrazioni inerti, chiamate quindi a fare responsabilmente i conti con le cause della inefficienza.

Giova, al riguardo, tener conto delle previsioni contenute nella legge n. 69/2009 in tema di termini dell’azione amministrativa e di conseguenze relative al mancato rispetto degli stessi.

La legge 18 luglio 2009, n. 69, introduce, invero, previsioni dichiaratamente intese ad accrescere la tutela degli amministrati a fronte di ritardi e inefficienze dei soggetti pubblici nella definizione dei procedimenti amministrativi.

In tale prospettiva, vengono in rilievo due significative novità.

Da un lato, il riconoscimento esplicito della risarcibilità del c.d. danno da ritardo contenuto nel “nuovo” art. 2-bis della legge n. 241, a tenore del quale «Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’art. 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

Le controversie relative all’applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni.».

In sede di stesura definitiva, sono stati espunti dal testo della disposizione il riferimento alla autonomia del danno dalla spettanza del beneficio nonché quello relativo alla sanzionabilità del ritardo indipendentemente dalla dimostrazione del pregiudizio; ne deriva una situazione di incertezza in merito alle effettive condizioni di ristorabilità del danno da ritardo. Un’occasione persa, pertanto, per un chiarimento da tempo auspicato.

Dall’altro, la legge 18 giugno 2009, n. 69, nell’intento di accrescere la tutela degli amministrati a fronte di ritardi e inefficienze dei soggetti pubblici nella definizione dei procedimenti amministrativi, prevede espressamente che i predetti ritardi possono essere causa di responsabilità dei dirigenti amministrativi.

8. La sanatoria delle illegittimità formali.

Un cenno merita, ancora, la disciplina dettata dall’art. 21-octies, L. 241 del 1990, recante una previsione che, forse più delle altre, è destinata ad avere un impatto decisivo sul sistema di tutela approntato dal giudice amministrativo, non più tenuto ad arrestarsi alla valutazione della illegittimità formale o procedimentale dell’atto impugnato, su cui non può quindi abbattersi la scure dell’annullamento giurisdizionale allorché il giudice si avveda della sua giustezza sostanziale all’esito del doveroso esame prognostico circa gli esiti che il procedimento avrebbe avuto allorché l’errore formale o procedimentale, pure acclarato, non fosse stato commesso.

Volgendo lo sguardo alle possibili implicazioni di tipo sostanziale e procedimentale (anziché squisitamente processuale) della disposizione citata, non è mancato chi ha nella stessa ravvisato una misura di semplificazione procedimentale, destinata ad aprire la via alla riduzione della rilevanza degli adempimenti procedimentali.

Se così fosse, si tratterebbe di scelta non del tutto in linea con quelle pure contestualmente fatte dallo stesso legislatore del 2005: da un lato, infatti, quel legislatore ha mostrato la tendenza a rafforzare le garanzie procedimentali — si pensi alla norma sulla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglienza dell’istanza: art. 10-bis, cui segue una eventuale fase partecipativa — dall’altro, quella a deprezzarle.

In estrema sintesi, l’art. 21-octies, comma 2, della legge 241/90, pure simile alla previsione contenuta nell’ordinamento tedesco, appare pericoloso in specie laddove, non correttamente inteso, rischia di depotenziare la funzione partecipativa del cittadino al procedimento amministrativo.

Pare piuttosto contraddittorio, invero, oltre che configgente con il principio di democraticità dell’azione amministrativa, pensare che la semplificazione dei procedimenti amministrativi possa passare per l’introduzione di una estesa dimidiazione delle regole formali e procedimentali e per un ridimensionamento del rilievo che l’inosservanza delle stesse può sortire in termini di patologia del provvedimento finale adottato dall’amministrazione o, quanto meno, di responsabilità della stessa..

9. Riforma dell’amministrazione ed evoluzione del processo amministrativo. La delega per il riassetto della giustizia amministrativa.

Per chiudere, giova verificare se all’abbattimento del c.d. rischio amministrativo non possa concorrere una naturale evoluzione del processo amministrativo, per vero già profondamente evolutosi negli ultimi anni.

E’ in atto, invero, una tendenza a considerare l’atto amministrativo non più l’oggetto esclusivo della cognizione del giudice amministrativo, chiamato sempre più a portare il suo vaglio sul rapporto, sì da assicurare una tutela piena (e non di facciata) all’interesse del privato.

Ferme le conquiste ormai realizzate, occorre interrogarsi sull’opportunità (o necessità) di un’ulteriore evoluzione, spinta fino al punto da aprire il processo amministrativo al principio di atipicità delle forme di tutela.

Aperture in tal senso si sono registrate nella più recente giurisprudenza impegnata ad esaminare la questione relativa all’ammissibilità, nel processo amministrativo, di un’azione di accertamento autonomo, sul modello tedesco.

E’ probabilmente opportuna una scelta di campo del legislatore, coerente non solo con la rappresentata evoluzione del sistema di giustizia amministrativa nella direzione della pienezza della protezione accordata alle posizioni soggettive, ma anche con il segnalato obiettivo di rendere davvero “risolutive” le pronunce del giudice amministrativo.

Un’opportunità è, al riguardo, offerta dalla delega per il riassetto della giustizia amministrativa contenuta nell’art. 44, legge n. 69 del 2009.

Due, principalmente, le direttrici di fondo lungo le quali dovrà muoversi il legislatore delegato.

Da un lato, sarà necessario incidere sui fattori che ostano ad una definizione tempestiva del processo amministrativo ponendo mano ai criteri di riparto della giurisdizione e assicurando piena attuazione al principio di concentrazione processuale, nonché ridefinendo la disciplina dei termini processuali e della tutela cautelare.

Dall’altro, per l’appunto, sarà necessario assicurare pieno ingresso al principio della pluralità (se non della atipicità) delle azioni proponibili: di annullamento, accertamento e risarcimento.

Sullo sfondo, però, un obiettivo ulteriore: quello di rendere il sistema di giustizia amministrativa idoneo ad assicurare, con le sue decisioni, un miglioramento delle performance dell’amministrazione, orientandola, oltre che stigmatizzandone, con lo strumento risarcitorio, illiceità e ritardi.

E’ possibile e doverosa, cioè, una sinergia tra riforma dell’amministrazione, volta ad un recupero di efficienza e credibilità, ed evoluzione del processo amministrativo, diretta a garantire che le decisioni dei giudici abbiano un’efficacia per quanto possibile “risolutiva” della vicenda amministrativa, anziché costituire parentesi di un procedimento amministrativo destinato –in spregio ad ogni istanza semplificatrice- a ripartire ex novo.



[1] Il presente scritto -estratto di più ampio saggio in Giuliano AMATO e Roberto GAROFOLI (a cura di), I tre assi. L’Amministrazione tra democratizzazione, efficientismo e responsabilità, Neldirittoeditore- è pubblicato in Rivista Italianieuropei, 2009.

[2] Tra i primi fautori della scissione netta tra funzione di indirizzo politico e funzione di esecuzione amministrativa, Spaventa, La politica della Destra, Bari 1910, 25; Minghetti, I partiti politici e l'ingerenza loro nella giustizia e nell'amministrazione, Bologna 1881, 102; Wilson, The study of administration, in Political science quarterly 1887, 2, 209 ss.; Peters, La pubblica amministrazione. Un'analisi comparata, Bologna 1991, 18; Weber, Parlamento e Governo e altri scritti politici, Torino 1982, 64 ss., il quale considera la burocrazia come un apparato operante sine ira et studio, cioè che si limita a eseguire in maniera del tutto neutrale, senza passione e interesse, quanto viene deciso in sede politica. .

[3] Corte. cost., 23 marzo 2007, n. 103, su cui Clarich, Una rivincita della dirigenza pubblica nei confronti dello strapotere della politica a garanzia dell’imparzialità della pubblica amministrazione, in www.neldiritto.it (2007).

[4] Cassese, Il rapporto tra politica e amministrazione e la disciplina della dirigenza, in Lav. nelle p.a., 2003, 2, 231 ss.

[5] AMOROSINO, La semplificazione amministrativa e le recenti modifiche normative alla disciplina generale del procedimento, in Foro amm.-Tar, 2005, 2635 ss.






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