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Articolo di Dottrina



INAUGURAZIONE ANNO GIUDIZIARIO 2010- TAR LAZIO



Relazione

Giorgio GIOVANNINI

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2010

RELAZIONE DEL PRESIDENTE GIORGIO GIOVANNINI

SOMMARIO. 1. I dati statistici. 2. I contenuti dell’attività svolta. 3. Indirizzi di giurisprudenza in materia processuale. 4. Le nuove norme sul processo amministrativo. 5. Le esigenze di adeguamento della struttura del T.a.r. 6. Conclusioni.

1. I dati statistici.

Secondo i dati statistici elaborati dal Servizio per l’informatica della giustizia amministrativa, nel corso del 2009 presso il T.a.r. del Lazio sono state pronunciate 8.745 sentenze ed emessi 5.529 decreti decisori.

Complessivamente sono stati quindi definiti 14.274 giudizi.

Tali dati segnalano una crescita consistente della produttività di questo Tribunale regionale. Basti considerare che il numero di giudizi definiti è superiore di oltre 2.000 unità rispetto all’anno passato.

Molto alto è stato anche il numero delle ordinanze cautelari emesse, pari a circa 5000, qui peraltro, con un lieve decremento rispetto all’anno precedente.

Il procedimento cautelare si conferma strumento del quale i ricorrenti si avvalgono con grande frequenza. Come per gli anni passati, le richieste di sospensiva degli atti impugnati coprono, infatti, il 60 per cento dei ricorsi proposti.

C’è però da segnalare un utilizzo improprio di tale strumento. Assai spesso, infatti, esso viene esperito dal ricorrente non tanto per ottenere la misura soprassessoria in sé, ma per rappresentare al collegio l’esigenza della sollecita fissazione dell’udienza pubblica, con contestuale rinvio al merito della decisione sulla sospensiva o con rinunzia alla stessa. Evidentemente – e forse a ragione – simile rappresentazione realizzata con l’immediatezza dell’oralità è ritenuta più incisiva e producente di quanto possa avvenire allorché quella esigenza sia espressa per iscritto con la domanda di fissazione di udienza o con la istanza di prelievo.

Per chi è chiamato a redigere il codice del processo amministrativo può essere quindi motivo di riflessione l’opportunità di prevedere, almeno per le materie soggette a riti speciali abbreviati ove il fenomeno è più frequente, un momento processuale, collegiale o monocratico, collocato a ridosso del termine di deposito del ricorso, deputato a disporre, nel contraddittorio fra le parti, una sorta di programmazione della trattazione di merito o istruttoria della controversia. Si eviterebbe così questo esercizio fittizio dell’azione cautelare, che porta ad un inutile appesantimento dei relativi ruoli di Camera di Consiglio.

Tornando ai dati statistici, i ricorsi pervenuti sono stati, nel 2009, 11.406. Si registra qui una diminuzione che, con la sola eccezione del 2008, prosegue ormai da tempo.

In origine il calo è stato verosimilmente dovuto, in gran parte, al trasferimento al giudice civile del contenzioso del pubblico impiego, che presso di noi è stato sempre assai nutrito. Ora forse valgono ragioni diverse, tra le quali sicuramente, per certi tipi di cause, l’elevata entità del contributo unificato.

L’aumento dei giudizi definiti e la contemporanea riduzione dei nuovi giudizi promossi ha fatto sì che il numero dei primi superi quello dei secondi per circa 3.000 unità.

Si tratta di un risultato molto soddisfacente, anche se, come dirò in seguito, deve esserne data una lettura che ne rivela taluni limiti.

Comunque esso ci ha consentito di erodere l’arretrato in misura più consistente rispetto agli ultimi anni, i quali pure hanno presentato saldi positivi.

Malgrado ciò, le cause pendenti si attestano ancora sulla cifra di circa 158-160.000 ricorsi. Ne risulta perfino difficile l’esatta quantificazione, perché la sedimentazione dei vecchi fascicoli è avvenuta nel corso di più di trent’anni, durante i quali si sono avvicendati metodi diversi di loro rilevazione, quale manuale, quale informatica, recanti risultati non sempre concordi tra loro.

Ad ogni modo tale situazione evidenzia una volta di più come lo smaltimento dell’arretrato in un arco ragionevole di tempo non possa essere affidato alle strutture ordinarie di questo Tribunale regionale, già di per sé insufficienti come noterò in seguito, ma richieda un intervento straordinario mirato allo scopo.

Un primo passo in questo senso è stato compiuto con l’attuazione del progetto speciale, predisposto dal Segretariato generale della giustizia amministrativa e fruente di apposita copertura finanziaria, in virtù del quale dal settembre dello scorso anno sono state avviate, per i ricorsi più risalenti nel tempo, le procedure previste ai fini della dichiarazione della perenzione ultraquinquennale.

Sono stati interessati da questa operazione oltre 40.000 giudizi.

Quando maturerà il termine di sei mesi dalle relative comunicazioni di segreteria, potremo finalmente conoscere, in ordine al periodo considerato, la precisa entità dei ricorsi per i quali permane l’interesse della parte ricorrente alla decisione di merito e saremo, quindi, in grado di quantificare con precisione la consistenza dell’intervento straordinario richiesto per il loro smaltimento.

Correlato alla situazione dell’arretrato è, ovviamente, lo stato di applicazione della legge Pinto.

Poiché la relativa azione si svolge dinanzi al giudice ordinario, non sono in possesso di dati precisi circa il numero dei giudizi promossi riguardanti controversie di pertinenza di questo Tribunale regionale. È però possibile desumere elementi indicativi circa la loro consistenza dalle richieste di relazioni che, a seguito dell’instaurazione di detti giudizi civili, ci pervengono dall’Avvocatura dello Stato.

Il loro numero è crescente.

Si consideri che nel 2007 tali richieste sono state 411 e che nel 2008 sono divenute 611. Nel 2009 esse hanno visto un ulteriore assai consistente incremento, attestandosi nel numero di 2.374. Non poche di esse si riferiscono, ciascuna, ad una pluralità di soggetti per il numero dei quali, pertanto, la riparazione patrimoniale deve intendersi moltiplicata.

Quando si paventano i possibili costi aggiuntivi per interventi straordinari sull’arretrato, dovrebbero anche conteggiarsi i benefici che, in prospettiva, essi sono destinati a spiegare in termini di riduzione di detti oneri riparatori.

Un ultimo dato: nel 2009 il Consiglio di Stato ha deciso 1548 appelli riguardanti nostre sentenze pronunciate nell’arco di vari anni precedenti. Sul totale delle decisioni gli accoglimenti sono stati meno di un quarto. Analogo risultato si era verificato nel 2008. Se si considera che gli appelli investono mediamente poco più del 10 per cento dei nostri giudizi, ciò significa che le azioni esperite dinanzi al nostro Tribunale regionale trovano qui da noi la loro risposta o per mancata impugnazione o per conferma in secondo grado in oltre il 95 per cento dei casi.

Si tratta − credo − di dato molto significativo circa la valenza del nostro lavoro.

2. I contenuti dell’attività svolta.

Per quanto riguarda i contenuti della attività da noi svolta nel 2009, in allegato alla presente relazione troverete una rassegna, curata dalla collega Giulia Ferrari, delle principali pronunce e degli indirizzi di giurisprudenza seguiti.

Da questa rassegna è possibile notare la varietà, l’importanza e la delicatezza delle questioni che quotidianamente il T.a.r. del Lazio è chiamato ad affrontare e che gli derivano dalla sua del tutto peculiare posizione nell’ambito dell’ordinamento processuale amministrativo.

È stato infatti più volte rimarcato in dottrina come il T.a.r. del Lazio non sia in realtà un tribunale regionale di valenza locale ma un organismo giudiziario a carattere centrale.

Oltre infatti alle controversie involgenti atti legati per provenienza od effetti al territorio della nostra regione, al T.a.r. del Lazio spetta, già in virtù delle norme generali contenute nella legge del 1971, la competenza sugli atti incidenti sull’intero territorio nazionale o in ambiti comunque ultraregionali. Questa competenza è poi venuta accrescendosi nel tempo attraverso norme particolari che hanno attribuito al T.a.r. del Lazio la cognizione di controversie che solo in via traslata attengono ad interessi nazionali, come ad esempio quelle relative ad atti ancorché ad effetti locali concernenti la materia emergenziale, quella sportiva, ed altro ancora.

Tale speciale connotazione comporta la presenza nel nostro Tribunale regionale di un contenzioso di grande rilievo, spesso incidente su atti che riguardano indivisibilmente l’intera collettività.

Senza pretesa di completezza, vorrei ricordare tra le nostre sentenze che hanno suscitato maggiore interesse e sono state oggetto di dibattito di carattere non soltanto giuridico, quelle concernenti:

– le sanzioni irrogate dall’Autorità garante della concorrenza ed il mercato per accordo anticoncorrenziale intercorso tra le imprese produttrici della pasta nonché le sanzioni della medesima Autorità irrogate agli istituti bancari per il comportamento tenuto in tema di portabilità dei mutui;

– il provvedimento dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni che ha stabilito il termine dato agli operatori telefonici per assicurare agli utenti la portabilità del rispettivo numero telefonico;

– le prescrizioni stabilite dal Ministero della pubblica istruzione in tema di valutazione dell’ora di religione;

– il provvedimento del Ministero del lavoro e della salute recante disposizioni sull’alimentazione delle persone in stato vegetativo permanente;

– i provvedimenti che hanno disciplinato gli insediamenti di nomadi a Roma, Milano e Napoli.

Sul piano locale vanno segnalate la sentenza che ha annullato, per vizi procedimentali, il piano regolatore generale di Roma, quella relativa alla proroga dell’ordinanza del Sindaco della Capitale diretta al contrasto della prostituzione su strada nonché, ancora, quella sulla figura del difensore civico capitolino.

Una riflessione particolare credo che meriti in questo momento la materia degli interventi eseguiti in regime di emergenza, le cui controversie rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e nella competenza funzionale di questo Tribunale regionale e che alimentano presso di noi un contenzioso di notevole entità.

Nella relazione dello scorso anno notavo come, oltre che per le note vicende, allora attuali, che avevano interessato la Campania, situazioni emergenziali fossero state dichiarate in diverse aree del Paese per le ragioni più varie, quali la tutela dell’ambiente, le esigenze sanitarie, i grandi eventi, l’emergenza traffico, l’immigrazione etc., e come a volte si avesse l’impressione che talune di queste dichiarazioni non fossero tanto volte a fronteggiare vere e proprie situazioni di emergenza, ma venissero disposte al fine di rendere possibile la disapplicazione, consentita dalla legge n. 225 del 1992, delle più complesse – ma anche più garantistiche ‑ regole che disciplinano ordinariamente le attività amministrative interessate.

In questi ultimi giorni ho visto che tale medesimo concetto è stato ripetutamente affermato in diverse sedi.

Mi sembra però che, se non se ne vuole fare una facile strumentalizzazione, quel concetto va anche accompagnato dalla considerazione che attualmente soltanto attraverso il ricorso alla legislazione di emergenza è possibile realizzare in tempi rapidi e certi gli interventi richiesti.

Semmai, quindi, dalla esperienza maturata il legislatore dovrebbe trarre spunto per un ripensamento della normativa ordinaria sui lavori pubblici, al fine di introdurre in essa quei meccanismi i quali, nel rispetto della disciplina comunitaria, siano idonei ad assicurare, in un quadro di ordinarie garanzie, una efficienza equivalente o, quanto meno, non eccessivamente deteriore rispetto a quella fornita dalla legislazione di emergenza.

Aggiungo che non va neppure attribuita una valenza a priori salvifica ad eventuali norme espresse in tal senso. Occorre infatti, in più, che la loro applicazione sia affidata ad una classe dirigente che sia tecnicamente, oltre che eticamente, all’altezza di bene operare. Il che da quanto emerge dal contenzioso che viene al nostro esame non appare per la verità sempre di chiara evidenza.

3. Indirizzi di giurisprudenza in materia processuale.

Nello svolgimento della sua attività questo Tribunale regionale sta perseguendo da tempo, in consonanza con il generale indirizzo del Consiglio di Stato e degli altri Tribunali regionali, l’obiettivo di conferire alle proprie decisioni la massima efficacia consentita dalle norme attualmente vigenti.

Troppo spesso le sentenze dei giudici italiani sono state accusate di eccessivi formalismi, di bizantinismi, di scarsa attenzione alle ragioni sostanziali delle parti.

A queste accuse io credo che la giustizia amministrativa in generale e il T.a.r. del Lazio, in particolare, si siano, specie negli ultimi tempi sottratti, pur non omogeneamente e pur tra ripensamenti ed esitazioni, facendo valere l’esigenza di una tutela piena ed effettiva delle parti.

Questo aspetto è particolarmente evidente nelle controversie aventi ad oggetto gli interessi cd. pretensivi, quali ad esempio quelli inerenti alla contrattualistica pubblica, ove la nostra cognizione si appunta solo occasionalmente sul provvedimento amministrativo, per spiegarsi direttamente sul rapporto corrente tra amministrazione ed amministrato.

In relazione alle specie di censure dedotte con il ricorso principale ed in presenza, assai spesso, di ricorso incidentale proposto dal controinteressato, noi giungiamo in queste cause ad un esame completo delle fattispecie o, quanto meno, dei loro aspetti di criticità, in modo da fissare in sentenza, in modo esaustivo, le linee di condotta atte ad assicurare la legittimità della successiva attività amministrativa.

Il superamento di una concezione puramente formalistica del nostro ruolo è pure evidente nelle controversie involgenti gli interessi cd. oppositivi, dove la considerazione del provvedimento amministrativo impugnato continua a svolgere, assai spesso, un ruolo determinante.

Qui il perseguimento di una tutela che sia volta alle ragioni sostanziali della fattispecie sta portando ad una estesa applicazione dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, che esclude in varie ipotesi l’annullamento dell’atto per vizi del procedimento, qualora sia dimostrata la mancanza della loro incidenza sul contenuto dispositivo dell’atto stesso.

Inoltre, sulla base di una interpretazione ampliata del medesimo articolo, sta perdendo sempre più rilevanza lo stesso vizio di difetto di motivazione, ogniqualvolta le ragioni sottese al provvedimento impugnato emergano comunque dall’iter della sua formazione.

So bene che ottenere l’accoglimento del ricorso per la mancanza della comunicazione dell’avvio del procedimento o per carenza di motivazione può essere motivo di soddisfazione per il ricorrente e per il suo legale. Ma è una soddisfazione che il più delle volte ha il fiato corto perché, in assenza di un diverso preciso contenuto conformativo della sentenza, il provvedimento viene, il più delle volte, riprodotto tal quale dall’amministrazione, previa la mera emenda del vizio formale. Unico risultato dell’annullamento finisce, quindi, in tal caso con l’essere un inutile appesantimento dell’azione amministrativa ed un impaccio di pura forma alla realizzazione del pubblico interesse perseguito.

Nella medesima linea di sviluppo possono leggersi le vicende della giurisprudenza in ordine alle controversie risarcitorie.

Sono trascorsi poco più di dieci anni dal mutamento di indirizzo della Cassazione in materia di risarcibilità della lesione degli interessi legittimi ed è del 2000, con la legge n. 205, l’attribuzione della relativa giurisdizione al giudice amministrativo.

Come è stato notato anche dalla Corte costituzionale, si è in tal modo completata la tutela del privato a fronte dell’agire illegittimo dell’amministrazione: alla possibilità di ottenere la demolizione del provvedimento e la conformazione della successiva attività amministrativa, si è aggiunta quella restitutoria in forma specifica o riparatoria per equivalente. Tutto ciò in un’ottica, per l’appunto, di protezione piena delle situazioni di interesse legittimo.

I primi passi compiuti dal giudice amministrativo sulla strada di questa nuova sua competenza sono stati spesso incerti e lacunosi.

Inizialmente le nostre decisioni erano in prevalenza orientate nel senso del rigetto della domanda per mancanza di prova sul danno o, quando di accoglimento, esse facevano per lo più riferimento al criterio di equità, che viene per la verità spesso invocato quando non si hanno le idee troppo chiare o, quanto meno, quando mancano parametri di giudizio certi.

Progressivamente, anche grazie ai preziosi contributi della dottrina e ad una più precisa formulazione delle deduzioni delle parti, i nostri strumenti si sono affinati, prima, riguardo alla configurazione degli elementi costitutivi della responsabilità dell’amministrazione, poi, riguardo all’entità del danno, con il ricorso ad indici presuntivi di quantificazione, primo fra tutti, nell’ambito della contrattualistica, quello dell’art. 345 della vecchia legge generale sui lavori pubblici, in materia di utili di impresa.

Attualmente nei nostri giudizi, al fine di definire con la maggiore fedeltà possibile l’entità del pregiudizio subito dalla parte, facciamo ormai il più ampio uso di tutto lo spettro delle figure già note al giudice ordinario: danno patrimoniale, danno non patrimoniale, danno morale, danno biologico, danno esistenziale. Nella contrattualistica lo stesso criterio dell’utile di impresa viene applicato con rigore, facendo riferimento all’utile in concreto atteso dall’impresa secondo quanto dalla stessa indicato nella sua offerta. Ad esso si accompagna il danno da perdita di referenze e, a volte, il danno all’immagine.

In numerose sentenze, prima ancora che il legislatore lo sancisse espressamente, è stata inoltre sanzionata quella subdola specie di pregiudizio patrimoniale derivata dal ritardo dell’amministrazione nell’adozione dei provvedimenti dovuti.

Permangono talune incertezze allorché alla determinazione del danno debba pervenirsi attraverso un giudizio prognostico inerente valutazioni discrezionali dell’amministrazione non più esperibili dalla stessa, come avviene nella cd. perdita di chances. Ma a queste difficoltà dovrebbe porre rimedio il prossimo decreto legislativo di attuazione della nuova direttiva comunitaria ricorsi, che sembra attribuire al giudice amministrativo una giurisdizione sostanzialmente di merito sulle vicende successive all’annullamento dell’aggiudicazione.

4. Le nuove norme sul processo amministrativo.

Il 2009 è stato un anno particolarmente prolifico dal punto di vista della produzione di norme concernenti il processo amministrativo.

In gennaio c’è stata la conversione in legge del decreto legge «anticrisi» n. 185 dell’anno precedente, recante, tra l’altro, norme per l’accelerazione dei giudizi riguardanti i lavori dichiarati prioritari per lo sviluppo economico del territorio e per le implicazioni occupazionali.

Con la legge n. 69 di giugno è stata conferita delega al Governo per il riassetto del processo amministrativo ed è stata modificata la norma sulla perenzione quinquennale.

Con legge di luglio (la n. 99) sono state affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed alla competenza funzionale di questo Tribunale regionale le controversie sui provvedimenti concernenti le centrali nucleari, quelle termoelettriche oltre una certa potenza, i rigassificatori e le relative infrastrutture di trasporto.

Nel novembre è stato approvato dal Consiglio dei Ministri, in prima lettura, il testo del decreto legislativo di attuazione della nuova direttiva comunitaria ricorsi in materia di contratti pubblici di lavori, forniture e servizi, sul quale è stato già espresso il parere della Sezione normativa del Consiglio di Stato.

Nel dicembre è stato emanato il decreto legislativo (n. 198) recante la disciplina della cd. class action.

Norme di raccordo tra la legge Pinto ed il giudizio amministrativo sono anche contenute nel disegno di legge sul processo breve presentato in Senato in novembre, approvato a gennaio ed ora all’esame dalla Camera.

Questa molteplicità di iniziative evidenzia la particolare attenzione rivolta dal legislatore al nostro settore e la necessità da esso avvertita dell’adeguamento della sua disciplina alle esigenze attuali.

Del resto, il corpo di norme che regolano il processo amministrativo si presenta in parte ormai vetusto ed in parte disorganicamente formato.

Basti considerare che il principale testo in materia resta quel regolamento del 1907 emanato non soltanto allorché il doppio grado di giudizio era nel nostro sistema ben al di là da venire, ma quando ancora non esisteva la giurisdizione esclusiva, quando il giudizio amministrativo era strettamente incentrato sull’esame dell’atto e quando la stessa tutela contro il silenzio dell’amministrazione muoveva i suoi primi passi.

Numerose sono state le disposizioni sopraggiunte da allora, tutte però mirate alla disciplina di aspetti particolari del processo e quindi, per forza di cose, prive di una loro visione organica del complessivo assetto processuale amministrativo.

La stessa legge del 1971 istitutiva dei tribunali amministrativi regionali non si è sottratta a questa logica, perché si è principalmente rivolta a disciplinare gli aspetti ordinamentali richiesti dalla introduzione del doppio grado di giudizio ma, quanto al processo, si è limitata a poche norme, rimettendone la disciplina complessiva proprio al regolamento del 1907.

Ugualmente la pur meritoria legge n. 205 del 2000 ha considerato soltanto punti specifici del nostro processo.

Per la verità questa situazione non ha generato soltanto effetti negativi.

Essa, infatti, ha reso necessaria una intensa attività giurisprudenziale, la quale ha col tempo colmato le lacune del sistema, chiarito le ambiguità dei rapporti tra norme formate in momenti tanto diversi, fornito al nostro ordinamento una sua generale coerenza.

In proposito credo sia importante notare che gli orientamenti di giurisprudenza non nascono mai, o quasi mai, dall’intuizione solitaria assunta da noi magistrati nel chiuso delle camere di consiglio. Essi sono al contrario sempre, o quasi sempre, il frutto delle nostre riflessioni esercitate sulle argomentazioni dei difensori delle parti e sugli studi della dottrina. È attraverso questi essenziali apporti che noi giungiamo alle decisioni che, come si dice «fanno giurisprudenza».

Riflesso nell’ambito processuale ove, come ho accennato prima, la presenza di canoni di origine giurisprudenziale è particolarmente intensa, questo fa sì che il giudizio amministrativo si regga attualmente in buona parte su una sorta di autoregolamentazione, alla cui formazione hanno concorso, con contributi di diversa valenza, tutti i suoi vari attori.

I risultati di questo comune lavoro sono stati, credo, più che soddisfacenti, se è vero che negli ultimi anni le questioni di diritto processuale sono grandemente diminuite. Segno evidente che il sistema ha raggiunto un suo generale positivo assetto.

Nondimeno va espresso convinto apprezzamento per l’iniziativa del legislatore di dotare la giustizia amministrativa di una nuova organica disciplina, attraverso l’emanazione di un suo proprio codice processuale.

Rispetto alla situazione attuale, l’introduzione del codice ha, anzitutto, un significativo valore simbolico perché dà alla regolamentazione del giudizio amministrativo dignità formale pari a quella degli altri più importanti rami dell’ordinamento processuale, nel momento in cui emerge la consapevolezza della equivalenza delle tutele rispettivamente apprestate.

Ma quel che più conta, dal punto di vista sostanziale il codice consente di affrontare a livello normativo i temi del nostro processo secondo una visione finalmente d’insieme, di superare i contrasti di giurisprudenza esistenti e di introdurre quelle innovazioni che i tempi attuali richiedono e che la mera elaborazione giurisprudenziale, se vuole restare nel suo alveo, non può esprimere.

Come sapete, i lavori della Commissione costituita allo scopo presso il Consiglio di Stato si sono recentemente conclusi con meritoria sollecitudine e l’articolato predisposto è già stato inviato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per il suo successivo iter.

Non è ovviamente questa l’occasione per soffermarsi su detto articolato che verosimilmente impegnerà la riflessione degli operatori del settore nei prossimi mesi.

Desidero però formulare l’augurio che in sede di definizione del codice non vada disperso quel patrimonio di regole costruite in via pretoria, che ha dato tanto buona prova di sé.

Sento altresì di augurare che, all’esito dei lavori, sortisca un codice il più possibile «leggero», secondo la felice definizione espressa in un recente congresso; un codice, cioè, atto a lasciare ancora idonei spazi per la elaborazione giurisprudenziale, che a mio avviso sarà comunque imprescindibile sviluppare, in presenza del tumultuoso progressivo mutamento del diritto amministrativo sostanziale, destinato ad avere inevitabilmente i suoi riflessi sul processo.

5. Le esigenze di adeguamento della struttura del T.a.r.

Nella legislazione intervenuta nel 2009 ed in quella degli ultimi anni precedenti è possibile individuare, quale filo conduttore, l’obiettivo di sottoporre lo svolgimento del processo amministrativo a tempi particolarmente ristretti.

Questo avviene, in primo luogo, attraverso l’assoggettamento di un numero sempre maggiore di materie alle regole speciali stabilite attualmente dall’art. 23-bis della legge del 1971: si consideri che nella legge 205 del 2000 il numero di materie interessate da detta disposizione era di solo cinque, mentre nella bozza di articolato del codice del processo, che recepisce i nuovi casi previsti al riguardo dalla normativa nel frattempo intervenuta, esso è pari al doppio.

Il fenomeno si verifica poi con l’introduzione di riti particolari ancora più stringenti: in tal senso sono connotate le norme che ho già ricordato del decreto legge «anticrisi» n. 185, quelle sulla class action nonché, ancora, quelle del codice del processo in materia elettorale.

Non si vuole certo negare che alla base di questa legislazione sussistano il più delle volte – non sempre – effettive ragioni di urgenza.

È certo però che essa ci sta creando crescenti difficoltà.

Non basta, infatti, che le norme stabiliscano di fare presto, occorre anche che gli organi giudiziari siano messi effettivamente in grado di fare presto. Occorre cioè, per quello che ci riguarda, che le strutture degli organi di giustizia amministrativa siano dimensionate in modo adeguato per affrontare la molteplicità dei riti speciali ed i tempi stretti di svolgimento del processo che essi impongono e, in più, che sia lasciato sufficiente spazio per la esplicazione dei giudizi di rito ordinario in modo che sia per questi dato comunque osservare il principio di ragionevole durata.

Sotto questo profilo attualmente qui al T.a.r. del Lazio, in base alla struttura esistente, noi riusciamo a far fronte ai tempi ristretti imposti per i giudizi di rito speciale, anche se l’aumento delle materie assoggettate agli stessi sta rendendo tale osservanza sempre più difficoltosa.

Per la gran parte dei giudizi di rito ordinario siamo invece in affanno, per non dire impossibilitati, a garantirne la conclusione nel termine di ragionevole durata, la quale, come è noto, per la fase di primo grado è di due anni.

Di conseguenza, affinché le nuove norme e quelle future del codice del processo possano qui trovare concreta osservanza, si rendono necessari non differibili interventi sulla struttura organizzativa di questo Tribunale regionale.

Occorre, anzitutto, un intervento straordinario diretto all’eliminazione della cospicua mole di arretrato.

Al riguardo la bozza del codice del processo prevede la costituzione di sezioni stralcio formate, su base volontaria, da magistrati amministrativi in servizio anche presso altri tribunali regionali.

È la soluzione più garantista perché assicura il medesimo livello qualitativo, le medesime garanzie di collegialità delle decisioni riguardanti i ricorsi correnti. Essa va, dunque, positivamente apprezzata.

Resta, però, l’incognita della sua reale efficacia, la quale sarà legata al numero di adesioni alla formazione delle sezioni ed ai tetti massimi di produttività che pure dovranno essere fissati per assicurare la qualità delle decisioni, ancorché da redigere in forma succintamente motivata, ed evitare negative ricadute sul lavoro ordinario.

Ove i risultati dovessero rivelarsi insufficienti, sarebbe giocoforza affidarsi, in tutto o in parte, alle soluzioni, per la verità qualitativamente meno soddisfacenti, già figurate dal decreto legge n. 179 del 2001, a suo tempo decaduto per mancata conversione in legge.

Per assicurare l’adeguato dimensionamento del nostro Tribunale regionale occorre, poi, anche un intervento sul suo assetto a regime.

Non vorrei a questo proposito che il saldo positivo tra giudizi definiti e nuovi ricorsi in entrata, che nel 2009 come anche negli ultimi anni precedenti si è qui verificato, traesse in inganno.

Questo risultato è, infatti, stato possibile grazie alla circostanza che numerosi giudizi, abbandonati o rinunziati a causa della loro risalenza nel tempo, vengono conclusi con semplici decreti presidenziali di perenzione, estinzione o simili, che possono essere redatti agevolmente in gran numero, essendo legati a meri accertamenti di carattere cartolare.

Paradossalmente può dirsi che il nostro arretrato, per tale via, ci aiuta a raggiungere il saldo positivo cui ho accennato.

È ovvio, però, che l’auspicato smaltimento dell’arretrato farà venire meno questo ausilio indiretto, richiedendosi, per raggiungere i livelli quantitativi attuali di giudizi definiti un ben maggiore numero della componente data dalle sentenze.

Considerato che, quanto a queste ultime, la produttività di questo Tribunale amministrativo è già ai livelli massimi stabiliti dal Consiglio di Presidenza, emerge l’esigenza di un aumento, sia pure graduale e forse anche contenuto, dell’organico dei magistrati, calibrato su una appropriata proiezione della entità del prevedibile maggiore carico di lavoro che si renderà in tal senso necessario.

C’è poi la difficile situazione dei nostri uffici di segreteria.

Nella relazione del Presidente del Consiglio dei Ministri sullo stato della giustizia amministrativa in Italia nel 2008 è riportato il dato secondo cui presso gli altri ordini giurisdizionali il rapporto tra personale di magistratura e personale di segreteria è di circa di un magistrato ogni cinque impiegati.

Ebbene nel nostro Tribunale regionale il rapporto è di un magistrato ogni 1,39 impiegati.

Si tratta, come si vede, di una proporzione del tutto insufficiente, che crea difficoltà crescenti sullo stesso svolgimento del lavoro corrente e che è sicuramente del tutto inadeguata ad affrontare l’aggravio che si verificherà a seguito della istituzione delle sezioni stralcio.

Viene spesso lamentata l’esistenza nell’apparato delle pubbliche amministrazioni di rami secchi, di personale esuberante, di enti inutili.

Ebbene, ove si ritenga che lo stato delle finanze pubbliche non consente l’assunzione di ulteriori oneri per nuovi assunti, si faccia ricorso alla mobilità orizzontale da tali realtà improduttive, garantendo il necessario livello di preparazione attraverso appropriati procedimenti selettivi e congrui periodi di formazione professionale.

Da ultimo l’informatica.

Siamo tutti convinti che nel nostro futuro c’é il processo informatico. C’è un tipo di processo, cioè, le cui modalità di svolgimento saranno interamente o per la massima parte affidate ad atti di forma digitale e ad adempimenti effettuati mediante impulsi telematici. Ne sortirà, auspicabilmente, un giudizio connotato dalla massima snellezza e celerità e tale da garantire anche la piena trasparenza delle sue diverse fasi di sviluppo.

In vista di questo obiettivo, nel maggio-giugno scorso è stato introdotto nel nostro Tribunale un nuovo sistema informatico, che però ha creato non poche difficoltà. Di esse credo che anche gli studi legali e le amministrazioni che seguono il nostro lavoro siano venuti a conoscenza indiretta, a seguito del malfunzionamento riflessosi sul nostro sito Internet.

Taluni problemi sono stati via via risolti, ma altri passi sono ancora da compiere per la realizzazione di un sistema che sia di sicuro affidamento in tutte le sue componenti e che si basi su di un suo utilizzo semplice e intuitivo, tenuto anche conto che ai magistrati, specie di non ultimissima generazione, non sono richieste particolari vocazioni tecnologiche.

6. Conclusioni.

I dati statistici che ho esposto all’inizio testimoniano l’alto livello di produttività da noi espresso nell’anno passato.

I contenuti dell’attività giurisdizionale svolta, le linee di interpretazione seguite, gli orientamenti di giurisprudenza affermati testimoniano, a loro volta, l’impegno di tutti noi ad assolvere i compiti di istituto applicando con rigore le leggi, operando con senso di giustizia ed assumendo le nostre decisioni con piena indipendenza di giudizio.

Nel rispetto di tali valori, noi sentiamo di proseguire nel solco tracciato dai tanti che ci hanno preceduto e che hanno fatto del T.a.r. del Lazio un sicuro punto di riferimento nelle vicende di diritto amministrativo del nostro Paese.

L’auspicio è che attraverso gli opportuni interventi legislativi ed amministrativi ci sia data la possibilità di adempiere alle nostre funzioni nell’osservanza dei tempi stabiliti dalla legge e, comunque, in conformità al principio di ragionevole durata dei processi.

L’auspicio, in altre parole, è che il T.a.r. del Lazio, così come gli altri organi della giustizia amministrativa, siano messi in grado di portare il loro contributo alla costruzione finalmente in Italia di un sistema giustizia o, meglio, di un servizio giustizia che sappia rispondere con tempestività, oltre che con obiettività, alle istanze di tutela che gli sono rivolte.

Ce lo chiedono le istituzioni internazionali, ce lo prescrive la nostra Costituzione, ce lo impone, prima ancora, un elementare principio di civiltà giuridica, al cui rispetto credo che il nostro Paese non possa ulteriormente sottrarsi.






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