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Articolo di Dottrina



SEGRETARI COMUNALI- SOPPRESSIONE DELL'AGENZIA



Soppressione dell’Agenzia Autonoma per la gestione dell’albo dei Segretari comunali e provinciali. Note all’art.7, commi 31-ter e ss., l. 30 luglio 2010 n.122

Cosmo SCIANCALEPORE (Segretario comunale)

SOPPRESSIONE DELLE AGES E POSSIBILI RIFLESSI SULL’ORDINAMENTO E SULLE FUNZIONI DEI SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI.

Brevi note di commento sull’art.7, commi 31 ter e seguenti, della legge 122/2010

1. La soppressione delle AGES.

La legge 30 luglio 2010 n.122, all’art.7, commi 31-ter e seguenti, ha recentemente proceduto alla soppressione dell’Agenzia Autonoma per la gestione dell’albo dei Segretari comunali e provinciali (AGES) prevedendo che il Ministero dell’Interno succede, a titolo universale, alla predetta Agenzia e che le relative risorse strumentali e di personale nonché il fondo di cassa sono trasferite al medesimo Ministero. Con decreto del Ministro dell’Interno, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, saranno stabilite le date di effettivo esercizio delle funzioni trasferite e saranno individuate le risorse umane, strumentali e finanziarie riallocate presso il Ministero dell’Interno. Viene precisato che i dipendenti a tempo indeterminato sono inquadrati nei ruoli del Ministero. E’ disposta la soppressione del contributo di cui all’art.102, c.5, del D.Lgs. 267/2000 (noto come fondo di mobilità) a partire dal 1 gennaio 2011. E’ infine disposta l’abrogazione degli articoli 102 e 103 del D.Lgs. 267/2000 relativi alle AGES ed è espressamente previsto che tutti i richiami alla soppressa AGES di cui al citato art.102 sono da intendersi riferiti al Ministero dell’Interno.

Considerato che l’art.97 del D.Lgs. 267/2000 stabiliva che il Comune e la Provincia hanno un Segretario titolare dipendente dell’Agenzia di cui all’art.102 del D.Lgs. 267/2000, a seguito dell’entrata in vigore della legge 122/2010, i Segretari comunali e provinciali, a distanza di poco più di un decennio, sono nuovamente dipendenti del Ministero dell’Interno.

2. Possibili riflessi sull’ordinamento e le funzioni dei Segretari.

La soppressione delle AGES con il conseguente ritorno dei Segretari al Ministero dell’Interno, considerato il quadro costituzionale vigente (per effetto della riforma del Titolo V della Costituzione radicalmente diverso da quello vigente prima del 1997, anno in cui fu costituita l’Agenzia in argomento e i Segretari non furono più dipendenti del Ministero dell’Interno), non può considerarsi irrilevante per le funzioni e l’ordinamento dei Segretari Comunali e Provinciali. E’ noto che già da prima dell’entrata in vigore della legge 122/2010, esistono in proposito due orientamenti: vi è chi sostiene che al Segretario debbano essere affidate funzioni di direzione complessiva del Comune o della Provincia e vi è chi ritiene invece che al Segretario debbano essere attribuite funzioni prevalentemente o esclusivamente di competenza statale a livello locale. Pochi sono da tempo invece i sostenitori del mantenimento della normativa vigente. Il primo orientamento sembrava vincente all’indomani della abrogazione del Direttore Generale nei Comuni di popolazione inferiore a 100 mila abitanti (art.2, c.186, della legge 191/2009, come modificato dalla legge 42/2010). La nuova normativa, anche se probabilmente determinata solo da ragioni di ordine economico e non dalla volontà di avviare un ripensamento globale rispetto a quanto disposto dal legislatore, a partire dal 1997, in merito a ruolo e funzioni dei Segretari, ha modificato improvvisamente la situazione e sembra invece imporre, per il rispetto del quadro costituzionale vigente, la necessità di attribuire al Segretario esclusivamente competenze che la Costituzione riserva in via esclusiva o concorrente allo Stato oltre che di modificare il sistema di nomina del Segretario. Appare infatti molto dubbia la legittimità costituzionale di una normativa (come quella attuale) che prevede che il Segretario, ora dipendente del Ministero dell’Interno, sia nominato dal Sindaco o dal Presidente della Provincia per svolgere, in regime di spoil system, in un ente costituzionalmente autonomo quale il Comune o la Provincia, funzioni rientranti nella competenza dell’ente locale anche di natura gestionale o addirittura funzioni di direzione complessiva.

Preso atto della scelta del legislatore, visto il quadro costituzionale vigente, appare pertanto necessario procedere ad una riforma dell’ordinamento e delle funzioni dei Segretari che, se non si vuole procedere alla municipalizzazione della figura, attribuendo agli stessi funzioni di competenza statale a livello locale, consenta contemporaneamente di dare finalmente piena e concreta attuazione ai principi di federalismo e di tutela delle autonomie locali espressi dal Titolo V della Costituzione, di fornire un concreto e non condizionabile contributo alla tutela della finanza pubblica a livello locale e di contribuire alla attuazione dei principi di buon andamento e imparzialità nella Pubblica amministrazione locale. Per il raggiungimento di tali obiettivi il legislatore non può che avvalersi dei Segretari comunali e Provinciali trattandosi di una figura esperta in materia di enti locali, storicamente caratterizzatasi per il ruolo di garante della legalità presso gli enti locali e tradizionalmente competente in materia di diritto e di contabilità. Occorre comunque che qualsiasi proposta di riforma sia basata su due principi: da un lato individuazione del giusto equilibrio tra competenze statali in ambito locale (ivi compresi promozione del buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione e tutela della finanza pubblica) e le legittime istanze di federalismo, dall’altro lato individuazione di un soggetto che svolga le varie funzioni statali in ambito locale, il più possibile vicino ai cittadini, lasciando esclusivamente agli organi dell’ente locale le competenze dell’ente locale stesso.

3. Una ipotesi di riforma.

Come si evince dalla ipotesi di riforma di seguito riportata, numerose sono le funzioni di competenza statale, in via esclusiva o concorrente, esercitate a livello locale, attribuibili ai Segretari comunali e provinciali. Si tratta di funzioni in parte già ora attribuite direttamente ai Segretari o agli enti locali, in parte nuove. Non è evidentemente una ipotesi di riforma volta ad auspicare un impossibile ritorno al passato. Nessuno potrebbe infatti oggi sostenere, sia per ragioni giuridiche e di legittimità costituzionale che per ragioni di opportunità e di utilità sostanziale, il ritorno al vecchio e ormai non riesumabile parere preventivo di legittimità o il ritorno al Segretario quale terminale dello Stato all’interno dell’ente locale. E’ anzi una proposta proiettata al futuro, alla reale attuazione del federalismo e alla piena distinzione di ruoli e funzioni tra Stato e enti locali, in quanto volta ad evitare che un soggetto esterno all’ente locale possa esercitare, all’interno dello stesso, funzioni di carattere gestionale o addirittura di direzione complessiva come ancora sostenuto da qualcuno. E’ anche una ipotesi che cerca di essere il più possibile rispettosa del vigente quadro costituzionale, così come espresso più volte negli ultimi anni dalla Corte costituzionale, nella parte in cui sottrae il Segretario a spoil system e condizionamenti che potrebbero pregiudicarne l’attività a danno degli interessi dello Stato e degli stessi enti locali. La proposta appare inoltre idonea a realizzare risparmi di spesa per effetto dei controlli previsti e per la prevedibile riduzione di incarichi esterni e contenzioso.

ART.1

(Segretario Comunale e Provinciale)

In ogni Comune e in ogni Provincia, per l’esercizio di funzioni rientranti nella competenza statale esclusiva o concorrente, opera un Segretario Comunale o Provinciale dipendente a tempo indeterminato del Ministero dell’Interno.

Il Segretario Comunale opera in un Comune se la popolazione è superiore a 10.000 abitanti, in due Comuni della stessa Provincia se la popolazione complessiva è tra 5.000 e 10.000 abitanti e in tre Comuni della stessa Provincia se la popolazione complessiva è inferiore a 5.000 abitanti. In via temporanea il Segretario può essere incaricato di operare presso un ulteriore Comune. Il Segretario Provinciale opera in una sola Provincia.

ART.2

(Nomina del Segretario Comunale o Provinciale)

Il Segretario comunale o provinciale è nominato dal Prefetto, sentito il parere preventivo obbligatorio non vincolante del Sindaco o dei Sindaci interessati o del Presidente della Provincia interessato.

La nomina ha durata pari a tre anni.

Il Prefetto, anche su richiesta motivata del Sindaco o dei Sindaci interessati o del Presidente della Provincia interessata, può trasferire, indicandone i motivi, il Segretario Comunale o Provinciale ad altra sede anche prima della scadenza prevista.

ART.3

(Funzioni del Segretario comunale o provinciale)

Il Segretario Comunale o Provinciale svolge, rispettivamente in ambito comunale o provinciale, esclusivamente le funzioni rientranti nella competenza statale esclusiva o concorrente. Restano di competenza esclusiva dei dirigenti o dei titolari di posizione organizzativa nominati dal Sindaco o dal Presidente della Provincia le funzioni gestionali di competenza comunale o provinciale.

Il Segretario Comunale o Provinciale:

§ Partecipa, con funzioni consultive, referenti, di assistenza e di verbalizzazione alle riunioni di Consiglio e Giunta con obbligo di evidenziare e verbalizzare eventuali motivi di illegittimità delle deliberazioni, senza che ciò impedisca l’approvazione e l’efficacia dell’atto.

§ Può rogare i contratti nei quali l’ente è parte e autenticare scritture private e atti unilaterali nell’interesse dell’ente.

§ Controlla, in via successiva, prima della stipulazione dei relativi contratti, le determinazioni gestionali adottate in materia di contratti pubblici, ivi compresi gli incarichi professionali, di studio, ricerca e consulenza. Nell’esercizio di tale funzione il Segretario, evidenziando le eventuali illegittimità riscontrate, entro 10 giorni dal ricevimento dell’atto, può chiedere motivatamente l’annullamento in autotutela della determinazione.

§ Su richiesta del Sindaco o del Presidente della Provincia fornisce pareri legali in materie di competenza comunale o provinciale.

§ Verifica la conformità alla legge e ai Ccnl vigenti dei contratti collettivi decentrati, stipulati dagli organi gestionali dell’ente, con potere di chiedere motivatamente alle parti di modificare l’accordo raggiunto.

§ Autentica le firme, anche per referendum e proposte di legge.

§ Riceve le candidature a Sindaco, Presidente della Provincia e a Consigliere comunale o provinciale.

§ Sovrintende, in nome e per conto dello Stato, ai seguenti servizi gestiti dal Comune: elettorale, stato civile, anagrafe, leva militare, statistica.

§ Presiede l’Ufficio elettorale in occasione di consultazioni elettorali o referendarie.

§ Presiede l’Ufficio di Statistica in caso di censimento.

§ Diffida il Comune o la Provincia nel caso di mancato rispetto del termine per l’approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo e della mancata verifica del permanere degli equilibri di bilancio.

§ Assume le funzioni di Commissario in caso di scioglimento del Consiglio fino a nuove elezioni.

§ Può essere nominato dal Giudice competente Commissario ad acta per l’ottemperanza alle sentenze pronunciate contro il Comune o la Provincia.

§ Vigila sul rispetto dei principi di partecipazione procedimentale e di accesso agli atti e adotta gli atti necessari a garantire effettiva tutela a tali principi.

§ Svolge, in ambito comunale o provinciale, ulteriori funzioni eventualmente delegate dal Prefetto.

Il Segretario Comunale o Provinciale non può assumere incarichi o consulenze presso il Comune o la Provincia dove opera o presso società, organismi o qualsiasi altro ente dipendente o comunque sottoposto al controllo o vigilanza degli stessi enti.

ART.4

(Incompatibilità ed ineleggibilità)

Valgono per i Segretari Comunali e Provinciali le ipotesi di incompatibilità ed ineleggibilità previste dall’art.236 del D.Lgs. 267/2000.

ART.5

(Disposizioni transitorie)

Con D.P.R., da emanare entro 6 mesi dall’entrata in vigore della presente legge, si procederà a dare attuazione alla presente normativa.

Fino all’entrata in vigore del D.P.R. di cui al comma precedente continua ad applicarsi la normativa già in vigore, non contrastante con la presente legge, ivi compresa la normativa in materia di classificazione dei Comuni e di articolazione dei Segretari in fasce professionali.

ART.6

(Abrogazioni)

E’ abrogata la normativa vigente in materia di nomina e revoca del Segretario da parte del Sindaco e del Presidente della Provincia e in materia di mancata conferma, disponibilità e mobilità dei Segretari Comunali e Provinciali.

4.I vantaggi della riforma per lo Stato e le Autonomie locali.

La riforma ipotizzata, rispetto alla situazione esistente, si caratterizza per una maggiore conformità al vigente quadro costituzionale e alla ormai costante giurisprudenza costituzionale e contabile in materia e presenta alcuni vantaggi, anche di ordine pratico, di seguito sinteticamente riportati, sia per lo Stato che per le Autonomie locali.

Lo Stato avrebbe la possibilità di avvalersi, in ambito comunale e quindi al livello amministrativo più vicino al cittadino, di un soggetto che svolge le competenze attribuite allo stesso dalla Costituzione in via esclusiva o concorrente. Potrebbe contare inoltre su un soggetto, esperto di diritto e contabilità, particolarmente indicato per promuovere soprattutto il corretto utilizzo delle risorse finanziarie pubbliche a livello locale nel quadro dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del rispetto degli obblighi comunitari.

I Comuni e le Province vedrebbero riservate, in via esclusiva, ai propri dirigenti e/o responsabili, senza l’intromissione di soggetti non dipendenti da essi, con piena libertà di regolamentare autonomamente la propria organizzazione e i propri uffici e servizi, le competenze attribuite dalla Costituzione agli enti locali. Il ruolo di Sindaci e Presidenti di Provincia sarebbe inoltre adeguatamente salvaguardato dal loro coinvolgimento nel procedimento di nomina o di conferma del Segretario in piena conformità all’ormai consolidato orientamento della Corte Costituzionale in materia di spoil system.

5. Considerazioni conclusive.

Le brevi considerazioni che precedono rappresentano ovviamente solo un primo spunto per avviare un dibattito, scevro da appartenenze politiche e/o sindacali e/o da preferenze personali, non limitato ai soli Segretari, in ordine al futuro della figura del Segretario comunale e provinciale, da sempre fondamentale nell’ambito della Pubblica amministrazione locale. Tale dibattito ovviamente non può prescindere dal quadro costituzionale vigente.

Resta da chiarire poi la questione del soggetto (Stato o enti locali) a carico del quale porre lo stipendio del Segretario. Considerato quanto sopra riportato e le funzioni ipotizzate si ritiene preferibile una soluzione che veda una compartecipazione tra Stato e Autonomie locali.






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