Shop Neldirittoeditore Carrello
| Catalogo libri | Rivista | Distribuzione | Formazione | SABATO   23  NOVEMBRE AGGIORNATO ALLE 3:10
Articolo di Dottrina



CANDIDARSI NEGLI ENTI LOCALI: I PROBLEMI GIURIDICI



REQUISITI E CAUSE OSTATIVE ALLA CANDIDATURA NEGLI ENTI LOCALI

gianluca FAMIGLIETTI

Si anticipa un estratto dell’approfondimento di amministrativo che sarà inserito nel fascicolo di settembre della Rivista cartacea Neldiritto.

REQUISITI E CAUSE OSTATIVE ALLA CANDIDATURA

NEGLI ENTI LOCALI

di

Gianluca FAMIGLIETTI

(Ricercatore di Diritto costituzionale dell’Università di Pisa)

Tratto da N. PIGNATELLI, Codice degli enti locali, commentato con dottrina, giurisprudenza e formule, Neldiritto editore, in uscita a settembre 2011.

SOMMARIO. 1. Premessa: il diritto politico di elettorato passivo. 2. Incandidabilità, ineleggibilità, incompatibilità: alcune osservazioni di carattere generale. 3. I requisiti positivi dell’elettorato passivo. 4. La deroga alla cittadinanza italiana. 5. I requisiti della candidatura. 6. Requisiti della candidatura o cause ostative? 7. Una prima ipotesi di incompatibilità consiliare. 8. La (duplice) ratio della disciplina delle cause di incandidabilità: gli antecedenti. 8.1. Gli interventi della Corte costituzionale. 8.2. Le ipotesi di non candidabilità e l’attuale disciplina dell’art. 58 t.u. 9. L’accertamento delle cause ostative e la nullità dell’eventuale elezione. 10. Problemi temporali in ordine alla pronuncia di incandidabilità. 10. Problemi temporali in ordine alla pronuncia di incandidabilità. 11. Le cause di sospensione dalla carica elettiva. 12. La decadenza di diritto dalla carica elettiva. 13. La decadenza dalla carica di sindaco e di presidente di provincia. 14. Problemi interpretativi: dalla mancata elezione di colui che accetta la candidatura alla c.d. “giurisprudenza Cammarata”.

1. Premessa: il diritto politico di elettorato passivo. Il diritto di elettorato passivo, ossia la capacità giuridica di essere eletto, si configura «come attitudine del soggetto ad essere immesso e mantenuto in ufficio pubblico politico o amministrativo»[1]. L’accesso alle cariche elettive, tutelato ex art. 51 Cost., realizza una situazione di diritto soggettivo «quando l’elezione è mezzo di partecipazione, per attuare il principio pluralistico o perseguire finalità di autogoverno e non è mera fase di un procedimento di nomina, momento organizzativo interno in una funzione selettiva»[2]; la giurisprudenza (per quella costituzionale si rinvia a Corte cost. n. 186/1972) parla, dunque, di «diritto politico di elettorato passivo» (Cass. civ., s.u., 11 novembre 1982, n. 5938), intendendo per tale il diritto dell’interessato di essere investito dell’ufficio.

Non esiste pertanto un diritto elettorale passivo corrispondente al diritto elettorale attivo, «ma solo la capacità giuridica di essere eletto, per cui al cittadino è riconosciuta la titolarità di un diritto individuale di accessione alla carica elettiva. Solo l’esito di una regolare elezione, di cui il candidato è l’oggetto, conferisce al cittadino il diritto elettorale passivo»[3].

2. Incandidabilità, ineleggibilità, incompatibilità: alcune osservazioni di carattere generale. È stata la l. 23 aprile 1981, n. 154 a disciplinare l’elettorato passivo, relativamente ai requisiti di eleggibilità alle cariche (oltre che di consigliere regionale) di consigliere provinciale, comunale e circoscrizionale, distinguendo le cause ostative all’ufficio di consigliere negli enti locali tra cause di ineleggibilità e cause di incompatibilità. La l. 18 gennaio 1992, n. 16 ha poi introdotto l’istituto della non candidabilità in relazione alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali; a seguito della sentenza della Corte costituzionale 141/1996, che ha notevolmente ridotto la portata originaria dell’incandidabilità, l’istituto trova applicazione nei riguardi di coloro che siano stati condannati senza sentenza passata in giudicato per alcuni gravi delitti (connessi al fenomeno mafioso o al traffico d’armi e droga, alcuni delitti dei pubblici ufficiali, reati commessi con abuso di potere o in violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione), che siano stati comunque condannati definitivamente per uno stesso reato non colposo a pena non inferiore a due anni, oppure che siano stati colpiti da misure definitive di prevenzione inerenti a pericolosità di tipo mafioso.

L’ingresso nel panorama normativo della categoria dell’incandidabilità, focalizzando l’attenzione su talune caratteristiche personali del potenziale eletto, tali da avere riflesso sulla sua stessa capacità giuridica, ha condotto ad una diversa valutazione (ed anche ad una diversa collocazione sistematica) delle cause ostative all’elezione.

Per quanto attiene alle disposizioni che regolano le condizioni di esclusione o di limitazione del diritto elettorale passivo (incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità), sono rinvenibili alcuni principi fissati dalla giurisprudenza costituzionale: 1) quello dell’elettorato passivo costituisce un diritto «riconducibile nell’ambito dei diritti inviolabili di cui all’art. 2 della Costituzione» (sent. n. 571/1989); 2) a norma dell’art. 51 Cost. «l’eleggibilità è la regola, l’ineleggibilità l’eccezione» (cfr. sentt. nn. 46/1969, 235/1988, 510/1989); 3) «le cause di ineleggibilità, derogando al principio costituzionale della generalità del diritto elettorale passivo, sono di stretta interpretazione e devono comunque rigorosamente contenersi entro i limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per garantire la soddisfazione delle esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate» (ancora sent. n. 46/1969).

In merito invece all’elettorato attivo la disciplina di riferimento – applicabile ad ogni tipo di consultazione elettorale – è quella dettata dal D.P.R. 20 marzo 1967, n. 223.

Se il fondamento costituzionale dell’elettorato passivo è rintracciabile nell’art. 51 Cost., quello dell’elettorato attivo sta nell’art. 48: «Infatti il legislatore ordinario, mentre è assai vincolato in materia di elettorato attivo», che può essere limitato per incapacità civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale previsti dalla legge (art. 48, comma quarto, Cost.), «ha una discrezionalità maggiore in materia di elettorato passivo»[4]; al riguardo ha osservato la Corte costituzionale «che lo stesso art. 51, primo comma, nel ribadire, con particolare riguardo all’ammissione ai pubblici uffici e alle cariche pubbliche elettive, il principio di eguaglianza, riserva alla legge la determinazione dei requisiti di volta in volta necessari, e questi possono essere tanto positivi quanto negativi» (così Corte cost. 26 marzo 1969, n. 46).

3. I requisiti positivi dell’elettorato passivo. In merito ai requisiti positivi per l’elettorato passivo la disposizione dell’art. 55, comma primo, t.u.e.l. (d.lgs. 267/2000), individuandoli nell’essere elettore di un qualsiasi comune della Repubblica e nell’aver compiuto il diciottesimo anno di età nel primo giorno di votazione, riprende il dettato dell’art. 1 l. 154/1983 ed è riferita alle sole elezioni amministrative locali (ai sensi dell’art. 122, comma primo, Cost. è la legge regionale a disciplinare il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale come anche dei consiglieri).

Sono dunque eleggibili alla carica di sindaco, presidente di provincia, consigliere comunale e provinciale tutti coloro che sono in possesso dei requisiti previsti per esercitare il diritto di elettorato attivo, benché iscritti nelle liste elettorali di un altro comune (secondo Cass. civ., sez. I, 22 maggio 1997, n. 4597 l’iscrizione – come anche la cancellazione – nelle liste elettorali non ha natura costitutiva della qualità di elettore).

Il richiamo alla qualità di elettore (requisito positivo dell’elettorato passivo) rimanda – come osservato – ai requisiti (positivi e negativi) dell’elettorato attivo: a norma dell’art. 1 D.P.R. 223/67 (come modificato dall’art. 14 l. 8 marzo 1975, n. 39) sono elettori tutti i cittadini italiani che abbiano compiuto il diciottesimo anno di età e non si trovino in alcuna delle condizioni previste dall’art. 2». Il primo requisito positivo è dunque rappresentato dalla cittadinanza italiana, alla cui perdita conseguono l’obbligo di procedere alla cancellazione dell’interessato dalle liste elettorali e, dunque, la perdita tanto dell’elettorato attivo come di quello passivo[5]. Il secondo requisito positivo è rappresentato dalla maggiore età; in merito alla relazione tra il requisito anagrafico (il compimento della maggiore età) ed il riferimento temporale individuato dalla norma (primo giorno fissato per la votazione), si rileva come vada esclusa l’iscrizione nelle liste elettorali per coloro che compiono il diciottesimo anno di età nel secondo giorno di votazione (il lunedì).

Per poter godere dell’elettorato attivo, per essere cioè elettore, è altresì necessario non incorrere in nessuna delle ipotesi di incapacità previste all’art. 2 D.P.R. 223/67. Occorre anzitutto ricordare come a seguito dell’intervenuta abrogazione dell’art. 2, n. 1, D.P.R. 223 da parte dell’art. 11 l. 180 del 13 maggio 1978 siano stati ammessi all’esercizio del diritto di voto tanto gli interdetti, come anche gli inabilitati per infermità di mente, lasciando così privo di attuazione il disposto costituzionale dell’art. 48, là dove espressamente prevede l’incapacità civile come possibile causa di limitazione dell’esercizio del diritto di voto.

Inoltre, a seguito dell’approvazione della nuova disciplina del fallimento (d.lgs. 9 gennaio 2006, n. 5), sono state eliminate le limitazioni all’esercizio del diritto di voto anche per i soggetti dichiarati falliti: molto in passato si è discusso sul carattere eccessivo di tale limitazione, soprattutto in assenza di dolo del soggetto interessato e nonostante la posizione di netta contrarietà espressa dalla Corte costituzionale nella nota sent. 43/1970: «Non é irrazionale (...) che, senza aver riguardo ai fatti che hanno determinato il dissesto, si privi il fallito anche della capacità elettorale, sotto la specie dell’indegnità, perché l’elettorato, attenendo a diritti attribuiti nell’interesse generale, presuppone nel cittadino qualità adeguate all’altissima portata civica del suo contenuto».

Atteso che altre cause di indegnità morale direttamente previste in Costituzione hanno oggi perso qualsivoglia portata (cfr. quanto disposto dal comma secondo della XII disp. trans. e fin. e dal comma primo della XIII), a limitare la capacità elettorale residuano gli effetti di taluni provvedimenti giurisdizionali definitivi elencati all’art. 2 D.P.R. 223: mentre la perdita del diritto di voto consegue ad una condanna ad una pena che comporti l’interdizione perpetua dai pubblici uffici, la sospensione temporanea del suo esercizio si accompagna ad una condanna che comporti l’interdizione temporanea dai pubblici uffici o ad un provvedimento definitivo di sottoposizione a misure di prevenzione o di sicurezza per tutta la loro durata.

La qualità di elettore è dunque condizione essenziale per esercitare la carica di consigliere provinciale o comunale, di sindaco o di presidente di provincia, dal momento che la mancanza anche di un solo requisito (positivo o negativo) dell’elettorato attivo impedisce all’interessato di presentare una candidatura valida. A ciò va aggiunto che il quadro tracciato dai due requisiti positivi dell’elettorato passivo fissati dall’art. 55 t.u. (la cittadinanza e la maggiore età) va completato dai requisiti negativi, quali le ipotesi di incandidadibilità (art. 58), le cause di sospensione e decadenza (art. 59), quelle di ineleggibilità (artt. 60 e 61) e le ipotesi di incompatibilità (artt. 63-66).

...Omissis

13. La decadenza dalla carica di sindaco e di presidente di provincia. L’art. 7 D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 prescrive l’ineleggibilità a deputato dei presidenti delle giunte provinciali e dei sindaci di comuni con una popolazione superiore a ventimila abitanti; l’art. 5 d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, richiamando l’art. 7 D.P.R. 361/1957, ha esteso ai suddetti amministratori locali l’ineleggibilità a senatore.

L’art. 7 D.P.R. 361/1957 dispone altresì che l’eventuale accettazione della candidatura parlamentare comporta la decadenza dalla carica ricoperta al vertice della giunta provinciale o comunale.

L’art. 62 t.u. riprende il dettato relativo alla decadenza della carica, non anche ovviamente quello relativo alla causa di ineleggibilità a parlamentare.

Le medesime norme richiamate dispongono che la causa di ineleggibilità non ha effetto se le funzioni esercitate per tali cariche siano cessate almeno 180 giorni prima della scadenza del quinquennio di durata delle Camere, precisando che per cessazione dalle funzioni «si intende la effettiva astensione da ogni atto inerente all’ufficio rivestito preceduta (...) dalla formale presentazione delle dimissioni» (così l’art. 7, comma quarto); a norma del comma settimo, in caso di scioglimento anticipato le cause di ineleggibilità anzidette non hanno effetto se le funzioni esercitate siano cessate entro i sette giorni successivi alla data di pubblicazione del decreto di scioglimento nella Gazzetta Ufficiale.

La finalità dell’art. 62 pare essere duplice, racchiudendo in sé tanto le ragioni che giustificano le cause di ineleggibilità come anche quelle a sostegno delle ipotesi di incompatibilità: se da un lato si vuole evitare una alterazione della competizione elettorale, che risulterebbe fortemente squilibrata a vantaggio di colui che nel corso di una campagna elettorale ricoprisse una delle suddette cariche, dall’altro risulta di tutta evidenza come i compiti connessi con la carica di vertice di una vasta amministrazione risulterebbero difficilmente conciliabili con quelli di parlamentare.

Il carattere sanzionatorio della norma pare tuttavia avere scarsa (se non inutile) portata, dal momento che, a norma dell’art. 7 D.P.R. 361/1957, il sindaco di un comune con più di ventimila abitanti ed il presidente di provincia comunque sono ineleggibili, risultando la mancata rinuncia alle funzioni di amministratore locale causa ostativa per l’elezione a deputato o senatore.

In caso di decadenza del sindaco o del presidente della provincia, a norma dell’art. 53, comma primo, la giunta decade e si procede allo scioglimento del consiglio.

14. Problemi interpretativi: dalla mancata elezione di colui che accetta la candidatura alla c.d. “giurisprudenza Cammarata”. Dal punto di vista delle previsioni normative l’ipotesi della mancata elezione di colui che ha accettato la candidatura non è contemplata, dal momento che la ratio del disposto è quella – come più volte ricordato – di evitare un’alterazione della competizione elettorale; tale eventualità, dunque, non rileva, essendosi già proceduto a norma dell’art. 53, comma primo.

Una simile eventualità tuttavia ha fatto sì che, per coloro che si candidano alle elezioni politiche senza cessare dalla carica di amministratore locale, le Giunte per le elezioni delle due Camere (competenti a norma dell’art. 66 Cost.) considerino la causa di ineleggibilità come sopravvenuta anziché come preesistente, riconducendola così nell’alveo delle incompatibilità, consentendo a sindaci e presidenti di provincia di optare per la carica di parlamentare ad elezione avvenuta. In tal modo però viene vanificata la finalità della norma, tanto nel caso di candidato trombato, per il quale tamquam non esset, quanto (e a maggior ragione) per quello poi eletto.

La norma dell’art. 62 t.u. introduce un principio immediatamente applicabile in sede locale, la giurisprudenza parlamentare ha tuttavia consentito alle maggioranze parlamentari di disporne in sede di convalida degli eletti, senza che residui alcuna conseguenza diretta sul mandato locale attivabile dinanzi al giudice ordinario (cfr. Corte cost. n. 129/1981).

La “trasformazione” della elezione parlamentare del sindaco di un grande comune o di presidente di una provincia da causa di ineleggibilità in motivo di incompatibilità ha subìto un sostanziale mutamento a seguito della deliberazione della Giunta della Camera del 2 ottobre 2002, la quale ha inaugurato la c.d. “giurisprudenza Cammarata” dal nome dell’onorevole Diego Cammarata eletto sindaco di Palermo il 25 maggio 2001. A giudizio della Giunta parlamentare, in buona sostanza, è vero che la legge obbliga il sindaco di un grande comune ed il presidente di una provincia alle dimissioni all’atto di accettare la candidatura al Parlamento, ma non prevede l’inverso, non prescrivendo analogo obbligo per l’onorevole che accetta di candidarsi alle elezioni amministrative.

Quella giurisprudenza ha legittimato dunque i doppi incarichi (ma – sia ben chiaro – non anche il doppio emolumento, stante il divieto di cumulo in tal senso previsto dall’art. 3 l. 31 ottobre 1965, n. 1261) di chi è parlamentare e al tempo stesso guida una provincia o un comune con più di 20.000 abitanti.

Limitando la ricognizione alla legislatura in corso, risultano sedici onorevoli al contempo amministratori di importanti realtà locali: Pepe (presidente della provincia di Foggia), Simonetti (presidente della provincia di Biella), Iannarilli (presidente della provincia di Frosinone), Cesaro (presidente della provincia di Napoli), Sibilia (presidente della provincia di Avellino), Pirovano (presidente della provincia di Bergamo), Armosino (presidente della provincia di Asti), Cirielli (presidente della provincia di Salerno), Molgora (presidente della provincia di Brescia), Paroli (sindaco di Brescia), Zacchera (sindaco di Verbania), Marini (sindaco di Viterbo), Stancanelli (sindaco di Catania), Cristaldi (sindaco di Mazara del Vallo), Azzolini (sindaco di Molfetta), Nespoli (sindaco di Afragola). Alcune delle posizioni richiamate risultano poi “arricchite” da sfumature ulteriori: se l’on. nonché presidente della provincia di Brescia (nonché sottosegretario all’Economia) Molgora ha scelto come suo vice in provincia il collega on. Romele, e se il senatore Stancanelli una volta divenuto sindaco di Catania non ne ha dato ufficiale comunicazione alla Giunta di Palazzo Madama, giustificandosi con l’argomento che si sarebbe trattato di “fatto notorio”, la posizione dell’on. Nespoli (sindaco di Afragola) è senza dubbio quella maggiormente evocativa sotto il profilo qui in esame: al senatore campano (poi eletto alla guida del comune di Afragola) infatti è stato assegnato dal presidente della Commissione Affari costituzionali il ruolo di relatore del disegno di legge (n. 1630, di iniziativa dei senatori Follini e altri) Disposizioni in materia di incompatibilità parlamentari, tendente ad introdurre esplicito divieto per i parlamentari di ricoprire le cariche di sindaco di comune con popolazione superiore a 20.000 abitanti e di presidente di giunta provinciale, ove assunte durante il mandato parlamentare.

La duplice ratio dell’art. 62 t.u. pare in tutti questi casi contraddetta sotto diversi punti di vista: il suo profilo che si richiama all’ineleggibilità è evidentemente vanificato dall’alterazione di una campagna elettorale svolta da chi – già deputato o senatore (e magari anche investito di incarichi di governo) – può contare su un’ampia visibilità (non solo locale); più preoccupante pare la alterazione del profilo relativo all’incompatibilità. Infatti, se è vero che quello di parlamentare e quello di amministratore di importanti realtà locali costituiscono incarichi che per potersi svolgere al meglio non possono sommarsi, paiono allora rappresentare uno scarto in avanti (in una direzione tutt’altro che auspicabile) le spiegazioni fornite da taluni dei parlamentari-amministratori in questione, interpellati sulla opportunità di ricoprire due cariche così delicate: essi sovente rispondono che da parlamentare possono meglio “curare gli interessi” del comune e della provincia, avendo una maggiore facilità nel reperire fondi e finanziamenti, ma in ogni caso – se questa è la volontà popolare e quella del partito – è necessario accettare il doppio mandato “con spirito di servizio e di sacrificio”. Ecco dunque affacciarsi un possibile “conflitto di interessi” tra la veste di parlamentare e quella di sindaco o di presidente di provincia, così come emergere in controluce perversi e pericolosi avvitamenti del principio del divieto di mandato imperativo di cui all’art. 67 Cost.



[1] Così Boscia, L’ordinamento elettorale. Comuni – Province – Regioni, Milano, 1976, 57.

[2] Midiri, Art. 51, in Commentario alla Costituzione, a cura di Bifulco, Celotto, Olivetti, Torino, 2006, 1018.

[3] Così Furlani, Elettorato passivo, in Nov. Dig. it., Torino, 1960, VI, 453, che conclude nel senso che «l’eleggibilità non può pertanto configurarsi quale diritto soggettivo dell’individuo, ma solo quale capacità giuridica di presentare la propria candidatura elettorale».

[4] In tal senso Di Ciolo, Incompatibilità ed ineleggibilità parlamentari, in Enc. Dir., Milano, 1971, vol. XXI, 44.

[5] Cfr. in merito Cass. civ., s.u., 7 febbraio 1989, n. 735.






Condividi