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Articolo di Dottrina



LA NULLITÀ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO



LA NULLITÀ DEL PROVVEDIMENTO: GENESI ED EVOLUZIONE NEL SISTEMA AMMINISTRATIVO, CAUSE ED EFFETTI, RICADUTE IN PUNTO DI GIURISDIZIONE

Chiara CAVALLARI

LA NULLITÀ DEL PROVVEDIMENTO: GENESI ED EVOLUZIONE NEL SISTEMA AMMINISTRATIVO, CAUSE ED EFFETTI, RICADUTE IN PUNTO DI GIURISDIZIONE

di

Di Chiara CAVALLARI

Si anticipa un estratto dell’approfondimento di penale che sarà inserito nel fascicolo di settembre della Rivista cartacea Neldiritto.

La nullità, quale stato di invalidità del provvedimento di recente introduzione nel sistema amministrativo per effetto della legge n. 15 del 2005, torna ad interessare il dibattito interpretativo a seguito dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, attese le previsioni ivi contenute in merito all’azione di nullità ed al regime processuale del vizio.

Il presente contributo intende definire l’inquadramento sistematico dell’istituto in relazione a due aspetti: le cause destinate ad integrare il vizio di nullità; gli effetti dello stato patologico, compresivi delle ricadute in punto di giurisdizione e del regime di tutela invocabile innanzi al giudice amministrativo.

In tale prospettiva, si rievoca il percorso di genesi ed evoluzione della nullità nel sistema antecedente la riforma legislativa del 2005 quale passaggio finalizzato all’illustrazione delle diverse funzioni assunte dall’istituto nel contesto storico di riferimento, attesa la natura ricognitiva dell’intervento normativo diretto alla codificazione delle cause di nullità.

Il dettato legislativo non risulta, tuttavia, adeguato a soddisfare l’esigenza di inquadramento sistematico dell’istituto: il dato positivo è parziale, stante l’assenza di previsioni in ordine alle conseguenze giuridiche derivanti dalla qualificazione del vizio in termini di nullità; si rivela altresì impreciso nella sua formulazione poiché identifica le cause del vizio mediante il richiamo ad espressioni generiche evocative di concetti indeterminati (gli elementi essenziali del provvedimento) e l’utilizzo di locuzioni prive di riscontro nel linguaggio giuridico (il difetto assoluto di attribuzione).

Il silenzio legislativo in merito agli effetti del vizio di nullità rimette all’interprete il compito di individuare il regime giuridico applicabile al provvedimento nullo: ammessa la trasposizione delle previsioni civilistiche nei limiti di compatibilità, l’esigenza di adattamento alle peculiarità del sistema amministrativo concerne essenzialmente la conseguenza naturale del vizio, individuata nell’improduttività di effetti giuridici dell’atto, ove riferita al provvedimento amministrativo. Tale aspetto risulta altresì correlato alla definizione del riparto di giurisdizione nelle controversie involgenti il provvedimento nullo.

Il tentativo di inquadramento sistematico dell’istituto consente di individuare le ragioni sottese alla scarsa applicazione, in concreto, della nullità nell’ordinamento amministrativo: in tale prospettiva, le innovazioni in materia di nullità contenute nel codice del processo mirano a rimuovere gli ostacoli all’esercizio della tutela ad opera del privato leso per effetto del vizio di nullità inficiante il provvedimento.

SOMMARIO 1.- Premessa. 2.- L’introduzione della nullità ad opera della legge n. 15 del 2005: cause e relativa portata della nullità; rimeditazione dei rapporti con la categoria dell’inesistenza, materiale e giuridica. 3.- Effetti: la ricostruzione in via interpretativa. 3.1.- Regime giuridico: individuazione della disciplina applicabile; configurazione dell’improduttività di effetti, quale conseguenza naturale del vizio di nullità, in relazione al provvedimento amministrativo. 3.2.- La giurisdizione a fronte del provvedimento nullo: criteri di riparto, ricadute in ordine alla tutela innanzi al giudice amministrativo. 4.- Conclusioni.


1.- Premessa.

La consacrazione della nullità quale vizio generale predicabile in riferimento al provvedimento risulta confermata dal codice del processo amministrativo nella parte dedicata alla disciplina della tutela invocabile dal privato innanzi al giudice amministrativo, quale espressione dell’intenzione legislativa di completare la disciplina degli aspetti correlati al vizio di nullità, corrispondente all’esigenza di inquadramento sistematico dell’istituto, maturata in seno al dibattito interpretativo successivo alla codificazione delle cause di nullità ad opera della legge n. 15 del 2005.

L’intervento legislativo in materia di nullità nell’ambito del codice del processo ripropone all’attenzione degli interpreti la questione concernente l’impatto della nullità nell’ordinamento amministrativo, attesa l’indubbia rilevanza a livello teorico dell’introduzione su base normativa dell’istituto nell’ambito dei vizi di invalidità suscettibili di inficiare il provvedimento, in ragione delle relative implicazioni sia di ordine sostanziale sia di carattere processuale; attesta altresì l’effettiva portata della nullità nel sistema amministrativo quale strumento di protezione dell’interesse privato, suggellando il superamento della tendenza interpretativa, maturata nel contesto antecedente l’intervento legislativo del 2005, diretta a circoscrivere la rilevanza della nullità all’ambito di tutela dell’interesse pubblico, corrispondente alla previsione di (isolate) ipotesi di nullità testuale in settori specifici dell’ordinamento amministrativo.

L’apprezzamento della portata delle innovazioni in materia di nullità, introdotte mediante il codice del processo amministrativo, postula pertanto l’esigenza di ripercorrere brevemente la genesi e l’evoluzione storica dell’istituto, nonché i termini del dibattito successivo all’entrata in vigore della legge n. 15 del 2005: la decodificazione delle ipotesi previste come cause del vizio e l’identificazione del regime giuridico applicabile al provvedimento nullo consentono, infatti, di delimitare l’ambito operativo dell’istituto e definire l’incidenza dello stato patologico sull’esercizio dell’attività amministrativa espressa nel provvedimento finale, quale presupposto per l’applicazione del relativo regime di ordine processuale. La valutazione degli effetti connaturati sul piano sostanziale al vizio di nullità assume altresì rilevanza ai fini della ricostruzione del riparto di giurisdizione a fronte del provvedimento nullo, nonché agevola l’interpretazione delle regole di ordine processuale volte a disciplinare la tutela dell’interesse privato leso per effetto del vizio di nullità inficiante l’atto.

2.- L’introduzione della nullità ad opera della legge n. 15 del 2005: cause e relativa portata della nullità; rimeditazione dei rapporti con la categoria dell’inesistenza, materiale e giuridica.

La consacrazione della nullità quale vizio predicabile in riferimento al provvedimento amministrativo impone all’attenzione degli interpreti l’esigenza di definire l’inquadramento sistematico dell’istituto in relazione a due aspetti: le cause integranti il vizio dell’atto; gli effetti dello stato patologico, comprensivi delle ricadute in ordine alle forme di tutela esperibili a fronte del vizio di nullità. Tale valutazione non si rinviene nell’ambito del dibattito interpretativo antecedente l’intervento normativo del 2005, viceversa incentrato su aspetti specifici del fenomeno, in ragione dell’approccio metodologico seguito nello studio dell’istituto ed in considerazione delle particolari esigenze di tutela avute di mira nel contesto storico di riferimento[1].

Il percorso di genesi ed evoluzione della nullità nel sistema antecedente la riforma legislativa del 2005 è segnato dalle seguenti tappe storiche: la prima apertura negli studi dottrinali diretti all’elaborazione della teoria negoziale del provvedimento, nell’ambito della ricostruzione dei requisiti costitutivi dell’atto amministrativo e dei suoi stati patologici; il contributo giurisprudenziale in seno al dibattito concernente il riparto di giurisdizione fondato sulla carenza di potere, in astratto ed in concreto; il riconoscimento in via pretoria di un’ipotesi specifica di nullità, integrata dall’elusione del giudicato; l’introduzione in via legislativa di alcune ipotesi speciali di nullità, poste a tutela dell’interesse dell’Amministrazione in settori determinati dell’ordinamento amministrativo. Le singole tappe del percorso evolutivo denotano le diverse funzioni dell’istituto, assunte in conformità alle particolari esigenze avvertite nel contesto di riferimento, correlate alla singola ipotesi qualificata come causa dello stato patologico inficiante l’atto amministrativo: la nullità corrisponde ad un vizio strutturale del provvedimento nell’ambito degli studi dottrinali concernenti il difetto di un elemento essenziale dell’atto; viceversa, viene valorizzata quale presupposto di radicamento della giurisdizione ordinaria nei casi di carenza di potere in capo all’Amministrazione; consiste in uno strumento di protezione dell’interesse privato, a fronte dell’inottemperanza al giudicato da parte dell’Amministrazione; diversamente, si sostanzia in un mezzo di tutela dell’interesse pubblico ove corrispondente ad isolate ipotesi testuali previste in settori specifici dell’ordinamento amministrativo.

L’intervento legislativo del 2005 conferisce una base normativa alla tendenza, maturata nella fase finale del percorso evolutivo dell’istituto nel sistema amministrativo, diretta al riconoscimento in via pretoria della nullità quale categoria generale predicabile nei confronti del provvedimento: l’introduzione dell’articolo 21 septies nel corpo della legge generale sul procedimento amministrativo segna il definitivo superamento della tendenza legislativa volta a circoscrivere l’ambito operativo della nullità ad isolate ipotesi testuali[2].

Il dettato normativo non risulta, tuttavia, adeguato a soddisfare l’esigenza di inquadramento sistematico dell’istituto in relazione al profilo delle cause e degli effetti del vizio inficiante il provvedimento amministrativo. Il dato positivo è parziale, poiché si limita alla codificazione delle cause di nullità senza considerare il regime giuridico del vizio. Si rivela inoltre impreciso nella sua formulazione: contiene espressioni generiche evocative di concetti indeterminati (gli elementi essenziali del provvedimento) e locuzioni prive di riscontro nel linguaggio giuridico del legislatore, negli studi della dottrina e nel dibattito giurisprudenziale (il difetto assoluto di attribuzione), suscettibili di arrecare un vulnus al principio di legalità dell’azione amministrativa in considerazione del carattere eccezionale della figura patologica e della conseguente tassatività delle ipotesi idonee ad integrare le cause del vizio.

L’esame del disposto normativo evidenzia la volontà legislativa di accogliere una concezione ibrida di nullità, corrispondente all’intenzione di coniugare due aspetti insiti nel provvedimento amministrativo, quali la natura di atto giuridico e la vocazione funzionale. Il risultato è di stampo compromissorio: la figura introdotta nell’ordinamento amministrativo comprende forme mutuate dall’ordinamento civile, quali la nullità strutturale e le nullità testuali, e forme viceversa legate al profilo pubblicistico, involgente il potere in capo all’Amministrazione, quali la nullità per difetto assoluto di attribuzione e la nullità per violazione o elusione del giudicato[3].

...omissis...

[1] In merito all’origine della nullità nell’ordinamento amministrativo cfr. BARTOLINI, La nullità del provvedimento nel rapporto amministrativo, Torino, 2002, 3 ss., CARANTA, L’inesistenza dell’atto amministrativo, Milano, 1990, 89 ss., D’ORSOGNA, Il problema della nullità in diritto amministrativo, Milano, 2004, 88 ss.

[2] Art. 21 septies (Nullità del provvedimento) 1. È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge. 2. Le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

[3] In ordine alla soluzione compromissoria adottata dal legislatore, cfr. NOTARI, Nullità del provvedimento in La nuova disciplina dell’azione amministrativa a cura di TOMEI, Padova, 2005, 605 ss.; si evidenzia il carattere ibrido ed eterogeneo della figura in VILLATA – RAMAJOLI, Il provvedimento amministrativo, Torino, 2006, 345.






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