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Articolo di Dottrina



REVOCA DEGLI ASSESSORI DELLE REGIONI E DEGLI ALTRI ENTI LOCALI



atto politico o amministrativo?

Filomena MANGANIELLO

Revoca degli assessori delle Regioni e degli altri enti locali: una fuga dall’atto politico?

di

Filomena MANGANIELLO*

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Le ricostruzioni dell’atto di revoca degli assessori degli enti substatali come atto amministrativo. 3. Le ragioni di una esclusione dell’atto politico al sindacato di legittimità. 4. Perché l’atto di revoca degli assessori degli enti substatali è un atto politico?

1. Premessa

L’atto con cui si dispone la (nomina e la) revoca dei componenti delle giunte, sia a livello regionale che negli enti locali, è un atto politico o amministrativo?

La questione non è, ovviamente, soltanto teorica: dalla qualificazione di tale atto come politico, consegue la sottrazione dello stesso al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo ex art. 7, comma 1, del Codice del processo amministrativo, approvato con d.lgs. n. 104/2010, secondo cui «non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico». L’art. 7, comma 1, c.p.a. ribadisce quanto già sancito dall’art. 31 del T.U. n. 1054/1924 secondo cui «il ricorso al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale non è ammesso se trattasi di atti o provvedimenti emanati dal Governo nell'esercizio del potere politico»[1].

Diversamente, qualificare l’atto di revoca degli assessori come atto amministrativo comporta l’impugnabilità dello stesso dinanzi al giudice amministrativo, non trovando applicazione il richiamato art. 31 e, quindi, la necessaria applicazione della l. n. 241/1990 (si pensi alla disciplina in tema di motivazione del provvedimento, alla comunicazione di avvio al procedimento).

Pertanto, il profilo di maggiore interesse dell’atto di (nomina e) revoca degli assessori degli enti substatali è costituito dall’incidenza di tali atti sulla sfera dei privati, ossia dell’impugnabilità ovvero “immunità” dalla giurisdizione[2].

Con queste brevi note si intende fare il punto sulle più interessanti posizioni che la giurisprudenza amministrativa e la dottrina hanno manifestato.

2. Le ricostruzioni dell’atto di revoca degli assessori degli enti substatali come atto amministrativo

La giurisprudenza amministrativa prevalente esclude la natura politica dell’atto di (nomina e di) revoca degli assessori degli enti substatali al fine di attuare il principio della piena sindacabilità dei provvedimenti che perseguono finalità politiche[3].

La dottrina prevalente ha interpretato questa posizione giurisprudenziale nel senso di ritenerla volta a conciliare l’esclusione del sindacato giurisdizionale, propria degli atti politici, con l’opposto principio costituzionale della generale tutela giurisdizionale accordata ai soggetti dell’ordinamento rispetto alle manifestazioni concrete del potere amministrativo[4].

Ma all’interno della giurisprudenza amministrativa che considera la revoca degli assessori alla stregua di un atto amministrativo le posizioni non sono sempre omogenee.

Possiamo, in particolare, individuare due percorsi ricostruttivi: uno che considera la revoca un provvedimento amministrativo tout court; un altro che, invece, include l’atto di revoca tra gli atti amministrativi di alta amministrazione.

Riconducendo l’atto di revoca degli assessori regionali e degli altri enti locali nella categoria dei provvedimenti amministrativi, ne consegue la completa assoggettabilità di tale atto al procedimento amministrativo e la piena sindacabilità da parte del giudice, sia dei profili formali che sostanziali[5].

In tale prospettiva, il provvedimento amministrativo di revoca, nel rispetto delle garanzie procedimentali introdotte dalla l. n. 241/90, deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio al procedimento di revoca all’interessato e deve essere motivato.

Nel dettaglio, l’art. 46, comma quarto, d.lgs. 267/2000 impone al Sindaco o al Presidente della Provincia l’obbligo di motivare l’atto di revoca al Consiglio; mentre l’art. 3 l. n. 241/1990 (secondo cui ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato, indicando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria) impone di motivare, non già la comunicazione al Consiglio, ma il provvedimento di revoca.

Pertanto, la motivazione dell’atto, ossia l’indicazione delle cause che hanno determinato il venir meno della fiducia tra l’assessore e il capo dell’amministrazione, costituisce un elemento essenziale del provvedimento di revoca ex art. 3 l. n. 241/1990, la cui assenza o insufficienza produce la caducazione dell’atto, non essendo ammissibile una motivazione che faccia genericamente riferimento al venir meno del rapporto fiduciario[6].

L’altro orientamento, decisamente prevalente, configura la revoca dell’assessore come un atto di alta amministrazione, ossia un atto amministrativo contenente direttive politico-amministrative la cui adozione spetta agli organi di governo, anche a livello locale[7].

Diverse le conseguenze che scaturiscono dalla condivisione di tale indirizzo: l’atto di revoca dell’assessore è un atto amministrativo, non libero nella scelta dei fini; è sindacabile da parte del giudice amministrativo solo con riferimento agli aspetti formali relativi al procedimento, ma resta esclusa ogni valutazione circa l’opportunità politico-amministrativa relativamente all’adozione dell’atto; il comma 4 dell’art. 46 d.lgs. 267/2000 si pone in rapporto di specialità rispetto all’art. 3 l. n. 241/90 che fissa quale principio generale l’obbligo di motivazione del provvedimento; la revoca (e la nomina) dell’assessore è un atto puramente discrezionale, che non necessita di motivazione[8].

Si può manifestare qualche dubbio sulla configurabilità dell’atto di revoca degli assessori negli enti substatali, come atto amministrativo o come atto di alta amministrazione, poiché sembra che l’interesse attuale e concreto alla tutela del revocato sia prevalso sulla costruzione teorica più lineare, inducendo la giurisprudenza ad escludere la natura politica dell’atto di revoca.

Del resto, la stessa giurisprudenza si è mostrata oscillante con riferimento alla portata dell’obbligo di motivazione dell’atto di revoca, non necessaria per gli atti politici: motivazione connessa alla concreta possibilità per il giudice di sindacare il provvedimento[9].

Infatti, con riferimento alla revoca degli assessori provinciali o comunali, un primo indirizzo ha ritenuto sufficiente anche una motivazione, generica e sintetica, fondata sulla perdita del rapporto di fiducia o su mutamenti dell’indirizzo politico[10]; in senso opposto si è affermato che la rottura del rapporto fiduciario o il cambiamento di indirizzo politico necessitano di una specificazione che, in concreto, spieghi le ragioni del venir meno del rapporto fiduciario tra il vertice dell’amministrazione locale e l’assessore[11].

La giurisprudenza, dunque, ha ritenuto prevalente la necessità di assicurare il diritto dell’assessore a contestare la legittimità di un atto dal contenuto politico rispetto al vincolo fiduciario derivato dalla nomina da parte del Sindaco (o del Presidente della Provincia o della Regione).

3. Le ragioni di una esclusione dell’atto politico al sindacato di legittimità

Per cogliere in maniera più chiara il carattere prevalente dell’atto di revoca in esame può essere utile qualche breve notazione sulle ragioni che hanno portato ad escludere l’atto politico dal sindacato giurisdizionale, che si collegano con la questione della sua identificazione.

In Italia, la nascita della categoria dell’atto politico, che coincide con l’istituzione della IV Sezione del Consiglio di Stato mediante la l. n. 5992/1889[12], risponde ad un’esigenza di carattere pratico, e cioè delimitare l’oggetto della competenza da attribuire al giudice amministrativo, stante l’indeterminatezza della nozione di atto amministrativo[13].

La cd. giurisdizionalizzazione delle controversie di diritto pubblico è, così, bilanciata dal riconoscimento di poteri di scelta riservati all’organo politico, insindacabili dall’autorità giudiziaria, in quanto «inidonei a provocare lesioni di situazioni giuridiche soggettive»[14].

La ratio della sottrazione al sindacato giurisdizionale dell’atto politico va colta, dunque, nella necessità di assicurare il rispetto del principio di separazione dei poteri pubblici, quale garanzia della reciproca indipendenza tra le diverse funzioni dello Stato[15].

Numerose le tesi che hanno proposto criteri differenziali tra atti politici insindacabili e atti amministrativi suscettibili di sindacato. Sono da ricordare perlomeno tre indirizzi [16].

Le teorie cd. soggettive hanno valorizzato la volontà del soggetto agente con riferimento ai motivi ispiratori dell’atto o al grado di libertà di cui lo stesso dispone.

In particolare, secondo la teoria del movente o causa soggettiva sono politici, e quindi insindacabili da parte degli organi della giustizia amministrativa, gli atti dell’esecutivo che espressamente sono adottati per motivi politici o per perseguire finalità politiche, indipendentemente dal loro contenuto.

Quindi, uno stesso atto può qualificarsi come politico, o amministrativo, a seconda che la sua emanazione sia connessa, o meno, a motivi politici ovvero persegua, o meno, fini politici. Ne consegue una abbastanza agevole sottrazione dei provvedimenti al sindacato giurisdizionale adducendo una superiore ragion di Stato[17].

Per la teoria della discrezionalità assoluta, di origine tedesca, l’elemento che caratterizza l’atto politico va ricercato nel grado di libertà attribuito all’organo investito di potere politico. Così, la funzione di governo è libera in quanto non condizionata al rispetto di particolari disposizioni legislative, ma posta in essere nell’interesse generale dello Stato[18].

Le teorie c.d. oggettive hanno, a loro volta, valorizzato il contenuto o la causa dell’atto, oppure la relazione tra atto e norma giuridica, al fine di individuare elementi comuni e costanti negli atti politici.

Tra queste si ricorda, innanzitutto, la teoria della natura dell’atto, sostenuta, soprattutto dalla dottrina francese, secondo cui un atto non cambia natura a seconda delle finalità o dei motivi sulla base dei quali viene adottato[19]. Tale tesi, tuttavia, è stata criticata poiché, pur sostenendo l’esistenza di un criterio oggettivo di differenziazione, si riduce, in concreto, ad una mera elencazione degli atti da qualificare come politici[20].

La teoria della causa oggettiva, ancora oggi prevalente, mira a superare i risultati meramente empirici della teoria della natura dell’atto, ravvisando la differenza tra l’atto amministrativo e quello politico nella causa dell’atto, ossia nella funzione che l’atto è oggettivamente destinato a compiere nell’ordinamento, sicché l’atto è politico quando è posto in essere nell’interesse generale dello Stato[21].

Infine, secondo la teoria dell’esecuzione della Costituzione sono atti di governo quelli con cui si dà esecuzione diretta e immediata alle norme costituzionali; sono atti amministrativi quelli con cui si dà applicazione a leggi ordinarie[22].

Un terzo orientamento, definito «storicista»[23] ha valorizzato la connessione tra la nozione di atto politico e le vicende storiche dei vari ordinamenti, concludendo per l’impossibilità di individuare in maniera definitiva criteri di distinzione tra l’atto politico e quello amministrativo.

In particolare, secondo la teoria empirica è il giudice amministrativo a determinare, in concreto, se l’atto impugnato possa essere qualificato come politico, e quindi insindacabile[24]; per la teoria negativa la nozione di atto politico non ha consistenza scientifica, né utilità pratica; si tratta, infatti, di atti amministrativi che si caratterizzano per la presenza nel soggetto agente di un ampio potere discrezionale[25].

In questo contesto, infine, si pone la posizione di chi ritiene necessari a qualificare un atto come politico la sussistenza di un elemento soggettivo, ossia la provenienza dell’atto da un organo di governo, e uno oggettivo, consistente nella necessità che una legge qualifichi come politico il potere che adotta l’atto. In tale prospettiva, dunque, l’atto politico si presenta come una species del genus atto amministrativo e, quindi, un atto formalmente e sostanzialmente amministrativo che si sottrae al sindacato del giudice amministrativo perché necessariamente legittimo. Tuttavia, se l’atto politico supera i limiti entro i quali il potere politico è stato attribuito dalla legge l’atto è illegittimo, sindacabile e non più politico[26].

È evidente, comunque, che la delimitazione dell’atto politico e del suo sindacato e, quindi, della portata dell’art. 31 TU n. 1054/1924 va compiuta nel rispetto dell’art. 113 Cost., secondo cui «contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti»[27].

Non si può non ricordare che nello stesso tempo si è affermato che l’art. 113 Cost. ha abrogato implicitamente l’art. 31 cit.[28] e che le due disposizioni hanno un ambito applicativo diverso: l’art. 113 Cost. si riferisce ai provvedimenti amministrativi, e l’art. 31 cit. agli atti politici[29].

Nell’attualità, dottrina e giurisprudenza prevalenti hanno molto limitato la categoria dell’atto politico per assicurare al privato leso la possibilità di ricorrere al sindacato giurisdizionale[30].

In tale direzione, la giurisprudenza ha concluso che l’art. 31 richiamato configura un’ipotesi eccezionale, come tale soggetta a stretta interpretazione, di sottrazione al sindacato giurisdizionale di atti soggettivamente e formalmente amministrativi, nel presupposto che gli stessi costituiscano espressione della fondamentale funzione di direzione ed indirizzo politico del Paese[31].

Così, la giurisprudenza sostiene che l’atto politico deve presentare due requisiti, uno di carattere soggettivo, e cioè deve trattarsi di atto o provvedimento adottato dal Governo, ossia dall’autorità amministrativa cui compete la funzione di indirizzo politico e di direzione al massimo livello della cosa pubblica; l’altro di carattere oggettivo, in quanto deve trattarsi di un atto emanato nell’esercizio di potere politico, anziché nell’esercizio di attività meramente amministrativa[32].

Vi è da notare, poi, che la giurisprudenza più recente ritiene che il requisito oggettivo debba riguardare «la costituzione, la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione»[33].

Pertanto, sono politici solo quegli atti espressione della funzione di indirizzo e direzione politica del Paese o che costituiscono deroghe che trovano fondamento in norme di carattere costituzionale o politico[34].

Inoltre, mentre l’atto politico è caratterizzato dall’elemento della libertà nel fine, per questa ragione non sindacabile ex art. 31 cit., gli atti amministrativi, invece, sono posti in funzione dell’attuazione delle leggi e, in ogni caso, tenuti al rispetto delle stesse[35].

4. Perché l’atto di revoca degli assessori degli enti sub statali è un atto politico?

Sulla base di quanto precede si può svolgere qualche riflessione sulla natura dell’atto di revoca degli assessori.

Si deve ricordare che la disciplina in materia di nomina e revoca degli incarichi assessorili, comunali e provinciali, è sancita dall’art. 46 d.lgs. n. 267/2000, quella in tema di nomina e revoca degli assessori regionali dall’art. 122 Cost.

In particolare, il comma secondo dell’art. 46 cit. prevede che «il Sindaco e il Presidente della Provincia nominano i componenti della Giunta, tra cui un Vicesindaco e un Vicepresidente, e ne danno comunicazione al Consiglio nella prima seduta successiva alla elezione»; il quarto comma stabilisce che «il Sindaco e il Presidente della Provincia possono revocare uno o più assessori, dandone motivata comunicazione al Consiglio»[36].

L’art. 122 Cost., ultimo comma, a sua volta, stabilisce che «Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta».

La disciplina introdotta con la l. n. 81/1993, poi confluita nell’art. 46 d.lgs. 267/2000 secondo cui il Sindaco e il Presidente della Provincia sono eletti dai cittadini a suffragio universale e diretto secondo le disposizioni dettate dalla legge, nominano i componenti della Giunta e ne danno comunicazione al Consiglio nella prima seduta successiva alla elezione, porta argomenti a sostegno della natura politica dell’atto di revoca dell’assessore[37].

Tale disciplina mira, innanzitutto, ad assicurare la coesione e l’unità di indirizzo della Giunta; ma anche a garantire al Sindaco la possibilità di dare attuazione al programma politico sulla base del quale è stato eletto. Ne consegue che tra gli assessori e il Sindaco o il Presidente della Provincia sussiste un rapporto di tipo fiduciario.

L’art. 46 cit. stabilisce, poi, che il Sindaco e il Presidente della Provincia possono revocare uno o più assessori, dandone motivata comunicazione non all’interessato, evidentemente perché non è possibile ravvisare la lesione di situazioni giuridiche soggettive in capo allo stesso, ma al Consiglio, che potrà eventualmente non condividere la scelta e sfiduciare il capo dell’amministrazione. Il Consiglio comunale o provinciale effettua tale valutazione sulla base della motivazione di cui all’art. 46 cit., non riconducile, pertanto, a quella imposta dall’art. 3 l. n. 241/90.

La circostanza, dunque, che non sia prevista una motivata comunicazione al revocato si giustifica per l’assenza in capo allo stesso di una posizione qualificata, suscettibile di tutela, con conseguente esclusione dell’atto di revoca dalla categoria degli atti amministrativi[38].

Per vero sembrano deporre per la natura politica anche la riforma del sistema elettorale locale, che ha valorizzato l’esistenza di un indirizzo politico locale, prevedendo l’investitura da parte della collettività del Sindaco e del Presidente della Provincia, con ciò modificando la forma di governo dell’ente locale in senso presidenziale; come pure la l. n. 142/1990 e il d.lgs. n. 29/1993, che hanno previsto la separazione delle sfere di competenza tra organi politici e amministrativi[39].

E nello stesso senso sono le modifiche apportate al Titolo V della Cost., prima dalla l. cost. n. 1/1999 e, successivamente, dalla l. cost. n. 3/2001, che rafforzano sia sul piano qualitativo che quantitativo i poteri delle degli enti locali e delle Regioni[40].

Infatti, la parificazione di Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato all’interno dell’ordinamento ha ancora di più valorizzato il riconoscimento in capo agli stessi di una concreta attività di individuazione e perseguimento di obiettivi politici[41]. Sicché sembra difficile distinguere tra atti politici del Governo e atti adottati dagli organi di vertice degli enti locali e regionali che abbiano tali caratteristiche.

Come non si mette in discussione la natura politica dell’atto di (nomina e di) revoca di un ministro, essendo atti posti in essere nell’esercizio di funzioni di indirizzo politico, così anche la (nomina e la) revoca ai sensi dell’art. 46 d.lgs. n. 267/2000 è emessa nell’esercizio di funzioni di indirizzo politico e, a maggior ragione, la (nomina e la) revoca ex art. 122 Cost. ultimo comma[42].

E ciò, ancora di più, si ribadisce in quanto tutti gli enti substatali sono soggetti di rilievo costituzionale: ciò si evince dall’art. 114 Cost.[43] e dall’art. 121 Cost.[44].

A ben vedere, la giurisprudenza che configura la revoca come atto amministrativo o di alta amministrazione non spiega perché uno stesso atto, revoca del ministro e revoca degli altri assessori, avente il medesimo contenuto, adottato per le stesse finalità, possa avere natura giuridica diversa (è pacifico, infatti, che il primo sia un atto politico) a seconda che sia adottato dal Presidente del Consiglio o dal Presidente del Comune, della Provincia o della Regione.

In definitiva, si è probabilmente di fronte a un caso in cui sono prevalse, su più rigorose ricostruzioni in linea con le evoluzioni di sistema e il complessivo assetto normativo, valutazioni concrete legate alla necessità di garantire le posizioni giuridico-soggettive.



* Dottore di ricerca in Diritto Pubblico e Costituzionale presso l’Università degli Studi di Napoli “Federico II”. Avvocato. Diplomata alla Scuola di specializzazione per le professioni legali presso l’Università degli Studi di Napoli “Federico II”.

[1] Tale previsione normativa era estensibile anche ai giudizi dinanzi ai Tribunali Amministrativi Regionali in forza della disposizione di cui all’art. 19, comma 1, l. n. 1034/1971 (oggi abrogato dall’art. 4, all. 4, d.lgs. 2 luglio 2010 n. 104) alla stregua della quale nel corso di detti giudizi si osservano le norme di procedura operanti dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato e, quindi, anche l’art. 31 cit.

[2] Cfr. G. GROTTANELLI DE’ SANTI, Atto politico e atto di governo, in Enc. giur., vol. IV, Roma 1988.

[3]Per l’atto di revoca cfr. Cons. St., sez. V, 21 gennaio 2009, n. 280; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 17 febbraio 2009, n. 155; T.A.R. Puglia, Lecce, 27 marzo 2009, n. 593; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, 6 aprile 2009, n. 396. Per l’atto di nomina cfr. Cons. St., sez. V, 28 luglio 2011 n. 4502; T.A.R. Lazio, sez. II, 26 luglio 2011 n. 6673; T.A.R. Campania, sez. I, 7 aprile 2011 n. 1985; T.A.R. Sardegna, sez. II, 3 agosto 2011 n. 864 secondo cui la nomina dei membri della Giunta regionale è «un atto soggettivamente e oggettivamente amministrativo, l’emanazione del quale è sottoposta all’osservanza delle disposizioni che attribuiscono, disciplinano e conformano il relativo potere, il cui corretto esercizio è, sotto questi profili, pienamente sindacabile in sede giurisdizionale». Cfr. S. FORASASSI, Rassegna della giurisprudenza dei Tribunali amministrativi regionali su “L’atto politico”, in Nuove autonomie n. 1/2009, pp. 289 ss. S. DETTORI, Rassegna della giurisprudenza del Consiglio di Stato su “L’atto politico”, in Nuove autonomie n. 1/2009, pp. 267 ss.

[4] Cfr. R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Roma 2009, pp. 702 ss. G. B. GARRONE, voce Atto politico (disciplina amministrativa), in Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino 1987, pp. 544 ss.

[5] Cfr. in giurisprudenza: T.A.R. Valle d’Aosta, 14 maggio 1999 n. 88; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 14 luglio 2003, n. 4740; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 1 aprile 2004 n. 1696; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 20 maggio 2005, n. 478; T.A.R. Veneto, sez. I, 21 gennaio 2006, n. 104; Cons. St., sez. V, 8 marzo 2005, n. 944; Cons. St., sez. V, 6 marzo 2006, n. 1052. Cfr. in dottrina E. CHELI, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, Milano 1968, p. 174. P. VIRGA, L’amministrazione locale, Milano 2003, pp. 132 ss. O. CARPARELLI, Verso la piena sindacabilità del provvedimento di revoca degli assessori comunali, in www.lexItalia.it, n. 10/2003. B. TROYA, Il provvedimento di revoca degli assessori comunali e provinciali. Atto politico insindacabile o atto amministrativo (da motivare)?, in www.filodiritto.it, maggio 2005.

[6] Cfr. Cons. St. 6 marzo 2006 n. 1052; T.A.R. Venezia n. 104/2006; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 6 marzo 2007, n. 831, secondo cui «sia la nomina che la revoca di un assessore comunale sono atti amministrativi, non rientrando nel novero dei cd. atti politici, che, in quanto tali, sono sottoposti a norme di rilievo costituzionale e quindi sottratti al sindacato del giudice amministrativo. (...) La revoca dell’assessore, difatti, secondo l’articolo 46 cit., deve essere motivata, e ciò, evidentemente, non per ragioni politiche ma per le comuni esigenze di trasparenza, imparzialità e buon andamento. Le ragioni politiche possono assumere rilievo nella comunicazione della revoca che il sindaco deve fare al consiglio comunale: essa può incidere anche su valutazioni relative al rapporto di fiducia politica tra il consiglio stesso ed il sindaco. Non sono però tali esigenze quelle poste alla base della motivazione espressamente richiesta dalla norma. Richiedendo una vera e propria motivazione - e non una mera illustrazione anche orale delle ragioni del sindaco, ove richiesto dal consiglio, così come può avvenire per le nomine degli assessori - il legislatore dimostra di ricondurre espressamente la revoca degli assessori alle garanzie formali e sostanziali proprie dei provvedimenti amministrativi. Da quanto sopra illustrato, sulla base dell’espresso dato normativo di riferimento, si deduce agevolmente che la revoca sindacale del singolo assessore deve essere ispirata e motivata da ragioni che attengono comunque al buon andamento dell’organo di gestione e non a mere esigenze di partito o di coalizione, che devono restare decisamente sullo sfondo, tranne i casi in cui il venir meno della fiducia politica determina un’impossibilità di funzionamento oppure quelli in cui essa è espressamente prevista dalla legge come causa di scioglimento degli organi di governo locale». Contra cfr. T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 1 luglio 2004 n. 805, secondo cui «dal chiaro tenore letterale della norma, non è dato evincere alcun obbligo di motivazione in ordine alla revoca della delega assessorile (obbligo che, di contro, è imposto per la comunicazione al Consiglio), presiedendo ad essa valutazioni di opportunità politica sottratte al sindacato giurisdizionale e che conducono ad affermare che la disposizione in questione possa essere configurata quale lex specialis derogatoria del generale principio della necessità della motivazione».

[7] Cfr. ad es. Cons. Stato, sez. V, 25 novembre 1999, n. 1983; Cons. St., sez. V, 21 gennaio 2009, n. 280, cit.; Cons. St., sez. V, ordinanza n. 4015 del 30 luglio 2009; Cons. St., sez. V, ordinanza n. 4378 del 27 agosto 2009; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 9 novembre 2001 n. 914.

[8]Gli atti di revoca «benché caratterizzati da finalità "politiche", non possono essere ritenuti insindacabili; il problema è semmai quello d'individuare il parametro di legittimità, (...) dato dalla funzione tipica del potere conferito dalla legge; se lo scopo perseguito dall'autorità emanante corrisponde alla funzione tipica dell'atto, quest'ultimo è legittimo; in caso contrario l'atto è viziato dall'eccesso di potere per sviamento. (...) L'evoluzione della normativa dimostra che il legislatore con la riforma del 1990 e ancor più decisamente con quella del 1993 ha perseguito due obiettivi fra loro collegati: primo, assicurare la coesione e l'unità d'indirizzo della giunta; secondo, garantire al sindaco la possibilità di perseguire con piena efficienza ed operatività il programma politico sulla base del quale ha ottenuto l'investitura popolare. Questi due obiettivi congiunti rappresentano la funzione tipica del potere di nominare e revocare gli assessori. Atti come quello impugnato, che pure sono sindacabili sotto il profilo della legittimità, sono immuni dal vizio di eccesso di potere per sviamento quante volte risulti che, adottandoli, il sindaco ha inteso realizzare quegli obiettivi ed ha perciò esercitato il potere in modo coerente con la funzione tipica in vista della quale il potere stesso gli è stato conferito». Così si esprime T.A.R. Umbria, Perugia, 24 ottobre 2003 n. 820, con nota di E. MAGGIORA, Sulla sindacabilità del provvedimento di revoca dell’assessore, in Foro amm. Tar 2003, pp. 2959 ss.

[9] In merito alla necessità della comunicazione di avvio del procedimento in attuazione dell’art. 7 della l. n. 241/90, l’indirizzo maggioritario si esprime per la non applicabilità di tale obbligo al procedimento di revoca degli assessori, che si disinteressa del revocato e coinvolge, invece, il Sindaco o il Presidente della Provincia e il Consiglio. Tuttavia, la giurisprudenza ha precisato che tale comunicazione possa essere esperita nei casi in cui l’interessato abbia una qualche possibilità di incidere sulla volontà del Sindaco o del Presidente della Provincia, cui spetta la potestà esclusiva di revocare uno o più assessori. Cons. St., sez. V, 23 gennaio 2007 n. 209; Cons. St., sez. V, 21 gennaio 2009 n. 280 cit. In senso opposto si esprime T.A.R. Lombardia, Milano, 28 luglio 2008 n. 3045; T.A.R. PUGLIA, Lecce, 14 luglio 2003 n. 470, secondo cui la revoca dell’incarico di assessore comunale è «immune dalla previa comunicazione dell’avvio del procedimento in considerazione della specifica disciplina normativa vigente in materia”, (...) giacché “le prerogative della partecipazione possono essere invocate quando l’ordinamento prende in qualche modo in considerazione gli interessi privati in quanto ritenuti idonei ad incidere sull’esito finale per il migliore perseguimento dell’interesse pubblico, mentre tale partecipazione diventa indifferente in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al Sindaco, cui compete in via autonoma la scelta e la responsabilità della compagine di cui avvalersi per l’amministrazione del Comune nell’interesse della comunità locale, con sottoposizione del merito del relativo operato unicamente alla valutazione del consiglio comunale”. Pertanto, «al fine di consentire di risolvere immediatamente la crisi verificatasi nell’ambito del governo locale, il procedimento in questione è “semplificato al massimo” e si articola nella valutazione della situazione da parte del sindaco, nella scelta sindacale di modificare la composizione della giunta nell’interesse della comunità locale e nella comunicazione motivata di ciò al consiglio comunale, “senza l’interposizione della comunicazione dell’avvio del procedimento all’assessore assoggettato alla revoca, la cui opinione è irrilevante per la normativa attuale salvo che non venga fatta propria dal consiglio comunale”».

[10] Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, 9 ottobre 2008 n. 14103; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 21 marzo 2008 n. 203.

[11] Cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, 16 marzo 2009 n. 285; T.A.R. Puglia, Lecce, 21 febbraio 2008 n. 546.

[12] L’art. 31 del T.U. n. 1054/1924, riproduce, infatti, l’art. 24 della l. n. 5992/1889.

[13] Invero, l’espressione «atto politico» figura, per la prima volta, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, in Francia, negli anni della Restaurazione. La giurisprudenza non individua gli elementi in base ai quali un atto possa qualificarsi come politico, ma indica, caso per caso, gli atti ritenuti insindacabili, senza alcuna giustificazione dogmatica. È, invece, la dottrina francese a cercare criteri che possano distinguere gli atti politici da quelli amministrativi. Cfr. P. BARILE, voce Atto di governo (e atto politico), in Enc. dir., Milano 1959, vol. IV, pp. 220 ss. O. RANELLETTI, Teoria degli atti amministrativi speciali, Milano 1945, p. 49. S. LESSONA, La giustizia amministrativa: azione giudiziaria, ricorsi amministrativi, giurisdizione amministrativa generale, le questioni di giurisdizione, Bologna 1953, pp. 111 ss. C. DELL’ACQUA, Atto politico ed esercizio di poteri sovrani. Profili di teoria generale, Padova 1983, pp. 1 ss. G. B. GARRONE, voce Atto politico (disciplina amministrativa), cit., pp. 544 ss. G. DI GASPARE, Considerazioni sugli atti di governo e sull’atto politico. L’esperienza italiana e francese nello stato liberale, Milano 1984, pp. 39 ss. COCO, L’atto di potere politico negli odierni atteggiamenti della dottrina e della giurisprudenza, in Riv. dir. pubbl. 1927, I, pp. 277 ss.

[14] T. MARTINES, Diritto costituzionale, Milano 2000, p. 345.

[15] Con l’affermarsi dello Stato costituzionale si impone, infatti, da un lato, la necessità di preservare agli organi elettivi una sfera di autonomia funzionale e insindacabile, derivante dalla rappresentanza democratica; dall’altro, di garantire il rispetto della legge da parte dell’amministrazione, sottoposta, invece, al controllo giurisdizionale. Cfr. A. CERRI, voce Poteri (divisione dei), in Enc. giur., vol. XXIII, Roma 1991.

[16]Per una compiuta ricostruzione delle tesi sostenute dalla dottrina francese e italiana si veda E. CHELI, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, cit., pp. 6 ss. In particolare secondo l’A., le teorie soggettive sembrano volte ad assicurare l’efficienza dell’azione governativa; l’impostazione oggettiva mira a garantire la certezza della norma e la stabilità del limite posto al controllo degli organi di giustizia amministrativa; quella storicista, infine, sembra volta ad assicurare flessibilità e adattabilità dell’atto politico alle diverse contingenze della vita costituzionale (spec. p. 38-39).

[17] In Italia sostenuta da U. FORTI, Diritto amministrativo: parte generale, Napoli 1931, vol. I, pp. 25 ss.

[18] In senso critico si esprime parte della dottrina italiana poiché la tesi in esame finisce per confondere la nozione di discrezionalità dell’atto amministrativo con quello di politicità. Cfr. O. RANELLETTI, Principi di diritto amministrativo, Napoli 1912, pp. 338 ss. M. S. GIANNINI, L’interpretazione dell’atto amministrativo e la teoria giuridica generale dell’interpretazione, Milano 1939, pp. 259 ss.

[19] Cfr. E. CHELI, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, cit., pp. 29 ss. e bibliografia ivi richiamata.

[20] Cfr. E. GUICCIARDI, L’atto politico, in Arch. dir. pubbl. 1937, pp. 277 ss.

[21] Cfr. O. RANELLETTI, Teoria degli atti amministrativi speciali, Milano 1945, p. 49. Secondo l’A. sono politici quegli atti dettati «dalle supreme esigenze della vita dello Stato», a fronte dei quali tutte le situazioni soggettive attive nascenti dal diritto pubblico sono destinate ad essere sacrificate. Cfr. S. ROMANO, Corso di diritto amministrativo, Padova 1930, pp. 175 ss. E. PRESUTTI, Istituzioni di diritto amministrativo italiano, Messina 1931, vol. III, pp. 203 ss. A. M. SANDULLI, Atto politico ed eccesso di potere, in Giur. compl. Cass. civ. 1946, XXII, pp. 517 ss. C. VITTA, Diritto amministrativo, Torino 1948, vol. I, pp. 288 ss. G. ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, Milano 1958, vol. II, pp. 191 ss. In giurisprudenza, cfr. Cons. St., sez. IV, 13 marzo 1942 n. 96; Cons. Stato, 14 aprile 1951 n. 362; Cons. Stato, 21 giugno 1952 n. 273; Cons. Stato, 20 febbraio 1954 n. 171; Cons. Stato 18 dicembre 1959 n. 1204.

[22] Cfr. E. CHELI, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, cit., pp. 32 ss. e bibliografia ivi richiamata.

[23] E. CHELI, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, cit., p. 38.

[24] Cfr. A. SALANDRA, La giustizia amministrativa nei governi liberi: con speciale riguardo al vigente diritto italiano, Torino 1904, pp. 806 ss. In senso critico si esprime O. RANELLETTI, Le guarentigie della giustizia nella pubblica amministrazione, Milano 1937, p. 67 (spec, nota 3), secondo cui tale tesi lascia all’arbitraria valutazione dell’organo giudiziario la qualificazione di un atto come politico, come la teoria del movente l’aveva lasciata al potere esecutivo.

[25] Cfr. V. E. ORLANDO, La giustizia amministrativa, in Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano, Milano 1901, vol. III, pp. 906 ss.

[26] Cfr. E. GUICCIARDI, L’atto politico, cit., pp. 265 ss.

[27] In particolare, l’art. 113 Cost. fu introdotto dall’Assemblea costituente per reagire al sistema invalso di sottrarre alla tutela giurisdizionale determinate categorie di atti: ne consegue che occorre indagare la sua estensione quando viene posto in relazione agli atti politici. Cfr. G. BERTI, Art. 113 Cost., in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, tomo IV, Bologna 1987, pp. 85 ss. S. BARTOLE, R. BIN, Art. 113 Cost., in Commentario breve alla Costituzione, Padova 2008, pp. 1030 ss. L. CARLASSARE, Legalità (principio di), in Enc. giur., XVIII, 1990. O. RAGOZZINO, Brevi riflessioni in tema di criteri identificativi dell’atto politico alla luce della recente giurisprudenza amministrativa, in L’interesse pubblico tra politica e amministrazione, Vol. I, Napoli 2010, pp. 687 ss. A. R. TASSONE, «Atto politico» e interesse pubblico, in L’interesse pubblico tra politica e amministrazione, cit, pp. 311 ss.

[28] Cfr. G. ROEHRSSEN, Ancora sull’art. 113 Cost. e l’abrogazione delle norme che limitano le impugnative, in Nuova rass. 1949, pp. 601 ss. C. CARBONE, L’atto politico e l’art. 113 Costituzione, in Rass. Avv. Stato n. 5/1950, pp. 121 ss, secondo l’A. «statuendo questa norma la tutela giurisdizionale contro gli atti della p.a., evidentemente ha inteso occuparsi degli atti rientranti nell’attività amministrativa, non di quelli della funzione di governo, la cui autonomia non permette che venga compresa in quella amministrativa» (spec. p. 123).

[29] Cfr. ad es. Cons. St., sez. V, 14 aprile 1951, n. 362.

[30] Sono rari, infatti, i casi in cui la giurisprudenza ha accolto l’eccezione di politicità. Cfr. ad es. Cons. St., sez. IV, 26 novembre 1976 n. 417; Cass. S.U. 14 novembre 1974, n. 3608; Cass. S.U., 12 luglio 1968, n. 2452.

[31] Con le parole della la Corte costituzionale: «la categoria degli atti politici, da individuare con criteri restrittivi, stante il principio della indefettibilità della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 della Costituzione), include gli atti che attengono alla direzione suprema e generale dello Stato considerato nella sua unità e nelle sue istituzioni fondamentali». Corte cost. n. 103/1993, Punto 2 del Considerato in diritto. Cfr. T. MARTINES, voce Indirizzo politico, in Enc. dir.,vol. XXI, Milano 1971, pp. 134 ss. M. DOGLIANI, voce Indirizzo politico, in Dig. disc. pubbl., pp. 244 ss.

[32] Cfr. Cons. St., sez. IV, 29 febbraio 1996, n. 217.

[33] Cons. St., sez. IV, 12 marzo 2001, n. 1397.

[34] Cfr. Cons. St., sez. V, 23 gennaio 2007, n. 290.

[35] Cfr. O. RANELLETTI, A. AMORTH, voce Atti politici (o di Governo), in NN.D.I., vol. I, Torino 1958, pp. 1511 ss. A. M. SANDULLI, Governo e Amministrazione, in Riv. trim. dir. pubbl. 1966, pp. 741 ss. A. TOSCANO, Sulla natura giuridica degli atti di nomina e revoca degli assessori provinciali e comunali, in Riv. Amm. Rep. It., n. 9/2001, pp. 819 ss. In giurisprudenza, cfr. Cons. St., sez V, 23 gennaio 2007, n. 209. Cons. St., sez IV, 14 aprile 2001, n. 340. Tar Abruzzo, L’Aquila, 8 ottobre 2003, n. 839.

[36] L’istituto della revoca è stato disciplinato solo di recente nell’ordinamento degli enti locali. In particolare, l’art. 149 t.u.l.c.p. 1915 prevedeva la revoca del Sindaco, tra le cause di cessazione dalla carica, ma non quella degli assessori o dell’intera giunta. Pertanto, nel silenzio della legge si ritenne che l’istituto della revoca del Sindaco non potesse essere esteso anche agli assessori. Né si ritenne di poter applicare la disciplina della revocabilità degli atti amministrativi, poiché secondo la giurisprudenza «l’atto che si tratterebbe di revocare non è una normale manifestazione dell’attività amministrativa dell’ente o, comunque, della sua volontà concreta, ma un’elezione che soggiace ai principi propri di tal genere di atti, i quali non sono lasciati alla libera discrezionalità dell’Amministrazione senza limiti di tempo e di circostanze». Così si esprime Cons. St., sez. V, 28 agosto 1963, n. 762.

L’art. 37 l. n. 142/1990, al comma sesto, ha disciplinato la revoca dei singoli assessori da parte del Consiglio, che li nominava, su proposta del Sindaco o del Presidente della Provincia, prevedendo che l’organo assembleare dovesse procedere alla surrogazione nella stessa seduta che deliberava la revoca.

La l. n. 81/1993 ha, da un lato, introdotto l’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della provincia nell’ordinamento degli enti locali; per l’altro, ha conferito al capo dell’amministrazione il potere di nominare e revocare gli assessori, al fine di assicurare la coesione e l’unità di indirizzo della Giunta e garantire al Sindaco e al Presidente della provincia la possibilità di perseguire con piena efficienza ed operatività il programma politico sulla base del quale ha ottenuto l’investitura popolare. Cfr. E. MAGGIORA, L’assessore comunale e provinciale, Milano 1999, pp. 61 ss. ID., Il diritto degli enti locali, Milano 2002, pp. 16 ss.

[37] Cfr. E. FOLLIERI, L’organizzazione amministrativa degli enti pubblici territoriali e degli altri enti pubblici, in AA.VV., Diritto amministrativo, Bologna 2001, pp. 751 ss. In giurisprudenza, cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, 25 gennaio 1995 n. 80.

[38] Cfr. M. ANDREIS, I rapporti tra gli organi negli enti locali, Torino 1996, pp. 231 ss. L. VANDELLI, Revoche e fiducia nei rapporti tra organi nel governo locale, in Giorn. dir. amm. 2000, pp. 469 ss. Nel senso della natura politica dell’atto di revoca dell’assessore negli enti substatali si esprime T.A.R. Liguria, Genova, 7 dicembre 2004 n. 1600.

[39] Cfr. S. PARISI, La natura del principio di distinzione tra politica e amministrazione e il suo complicato inveramento nella forma di governo locale, in Le Regioni 2010, pp. 1265 ss. V. C. IRELLI, Politica e amministrazione: tra atti «politici» e atti «di alta amministrazione», in L’interesse pubblico tra politica e amministrazione, cit, pp. 337 ss.

[40] S. BARTOLE, R. BIN, G. FALCON, R. TOSI, Diritto regionale, Bologna 2005, pp. 65 ss. T. MARTINES, A. RUGGERI, C. SALAZAR, Lineamenti di diritto regionale, Milano 2002, pp. 119 ss. A. ANZON DEMMIG, I poteri delle Regioni. Lo sviluppo attuale del secondo regionalismo, Torino 2008, pp. 76 ss. A. FERRARA, L. R. SCIMBATA (a cura di), La riforma dell’ordinamento regionale. Le modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione, Milano 2001, pp. 3 ss. G. MASCIOCCHI, Diritto regionale, Torino 2007, pp. 70 ss.

[41] Cfr. M. CAMMELLI, Principio di sussidiarietà e sistema amministrativo nel nuovo quadro costituzionale, in G. BERTI, G. C. DE MARTIN (a cura di), Il sistema amministrativo dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, Roma 2002, pp. 45 ss. R. BALDUZZI, Le autonomie locali dopo la revisione costituzionale del Titolo V, in G. F. FERRARI, G. PARODI (a cura di), La revisione costituzionale del titolo tra nuovo regionalismo e federalismo. Problemi applicativi e linee evolutive, Padova 2003, pp. 307 ss. S. PARISI, Il «posto» delle fonti locali nel sistema, in Le Regioni 2008, pp. 155 ss.

[42] Cfr. A. MOZZATI, La natura politica e l’insindacabilità degli atti di revoca degli assessori provinciali e comunali, in Foro amm. Tar 2004, pp. 3673 ss. Cfr. Cons. St., sez. I, 14 giugno 2001 n. 501; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 10 giugno 2002 n. 2772; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 1 luglio 2004, n. 805. T.A.R. Liguria, 7 dicembre 2004, n. 1600, cit., secondo cui «l'evoluzione della normativa dimostra che il legislatore, in specie con la riforma del 1993 ed in diretta connessione con il nuovo sistema elettorale, ha perseguito due obiettivi fra loro collegati: in primo luogo, assicurare la coesione e l'unità d'indirizzo della giunta; in secondo luogo, garantire al sindaco la possibilità di perseguire con piena efficienza ed operatività il programma politico sulla base del quale ha ottenuto l'investitura popolare. Questi due obiettivi congiunti rappresentano la funzione tipica del potere di nominare e revocare gli assessori. Al riguardo, va osservato che la necessità che i componenti della giunta perseguano collegialmente gli obiettivi del governo locale, dei quali è responsabile il capo dell’amministrazione, impone che gli assessori debbano continuare a godere la piena fiducia dell’organo responsabile dell’amministrazione, per tutta la durata del mandato». Contra vedi Cons. St., sez. V, 3 marzo 2005 n. 832.

[43] Tuttavia, in senso opposto si è osservato che se l’art. 114 Cost., comma secondo, prevede che i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione; per l’altro, l’art. 117 Cost., comma secondo, lett. p.) attribuisce alla potestà legislativa esclusiva statale la materia legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, sicché la determinazione degli organi di Governo, con le rispettive sfere di competenza, è attribuita in via esclusiva allo Stato.

Inoltre, agli enti locali, pur trovando gli stessi fondamento in Costituzione, non sono attribuite funzioni tali da incidere direttamente sull’area delle attività costituzionali dello Stato: ad essi non spetta la funzione legislativa, ma quella regolamentare ex art. 117 Cost., comma sesto, ed amministrativa ex art. 118 Cost.

Infine, l’atto sindacale di revoca di un assessore non è libero nella scelta dei fini, essendo sostanzialmente rivolto al miglioramento della compagine di ausilio del Sindaco nell’amministrazione del Comune, ed è sottoposto alla valutazione del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 46, ultimo comma, d.lgs n. 267/2000.

Vi è da aggiungere che il Sindaco o il Presidente della Provincia non sono organi di rilievo costituzionale, né la Giunta, comunale o provinciale, è abilitata alla direzione al massimo livello dell’Amministrazione comunale. Cfr. V. CINGANO, I riflessi della riforma costituzionale del 2001 sulla possibilità per le Regioni e gli enti locali di emanare atti politici: evoluzione giurisprudenziale, in Quaderni regionali n. 3/2009, pp. 815 ss. M. R. BONCOMPAGNI, Revoca dell’assessore comunale:atto amministrativo o politico?, in La Rivista neldiritto n. 5/09, pp. 742 ss.

[44] Cfr. Parere Cons. St., sez. I, del 12 aprile 2006, n. 4391/2005.






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