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Articolo di Dottrina



DANNO ALL’IMMAGINE DELLA P.A.



dalla qualificazione giuridica alle più rilevanti questioni ermeneutiche

Maria ALTAVILLA

Il danno all’immagine della pubblica amministrazione:

un excursus tra problemi interpretativi e certezze giuridiche

di

Maria ALTAVILLA

Si anticipa un estratto dell’approfondimento di diritto amministrativo che sarà inserito nel fascicolo di Dicembre della Rivista cartacea Neldiritto

L’Autrice rintraccia le tappe evolutive di un dibattito ruotante intorno al riconoscimento, alla qualificazione giuridica e alle più rilevanti questioni ermeneutiche sorte in tema di danno all’immagine della P.A. L’intento è quello di fornire al lettore gli strumenti, normativi e giurisprudenziali, che valgono a caratterizzare l’istituto in esame, tracciando a corredo una serie di punti saldi formatisi in materia che, consolidandosi, confluiscono a formare un diritto vivente di nuovo conio. L’indagine procede dando contezza del più rilevante intervento normativo in materia (art. 17 comma 30 ter, legge n. 102 del 2009) sottoposto al vaglio della Consulta (Corte costituzionale sentenza n. 355 del 2010) che ne ha confermato la legittimità per giungere, infine, all’esame di due arresti della giurisprudenza della Corte dei conti (sentenze nn. 109 del 2011 e 277 del 2011) in disaccordo con quanto precedentemente affermato dal Giudice delle leggi.

Sommario: 1. Esegesi giuridica e questioni ermeneutiche in tema di danno all’immagine della P.A.: i punti fermi all’esito del dibattito. 2. Il c.d. lodo Bernardo (art. 17, co. 30 ter della legge n. 102 del 2009) al vaglio della Consulta (Corte costituzionale, 15 dicembre 2010, n. 355). 3. L’ultima giurisprudenza contabile in disaccordo con la Consulta: Corte dei conti, sez. giur. regione Lombardia n. 109 del 2011 e regione Toscana n. 277 del 2011.

1.Esegesi giuridica e questioni ermeneutiche in tema di danno all’immagine della P.A.: i punti fermi all’esito del dibattito.

Sin dagli anni ’70 del secolo scorso, la giurisprudenza della Corte dei conti si è orientata nel senso di predisporre una maggiore tutela all’integrità del patrimonio pubblico, nell’intento precipuo di perseguire più efficacemente gli illeciti amministrativi, le cui conseguenze patrimoniali sfavorevoli ricadevano direttamente sull’amministrazione . In particolare, è all’inizio degli anni ’90, con il verificarsi degli scandali di tangentopoli, i cui effetti negativi incisero direttamente sul prestigio e sull’immagine degli enti pubblici, che si è posto più incisivamente il problema della risarcibilità del danno all’immagine della P.A. . Ci si è resi conto che alcuni comportamenti dei dipendenti pubblici possono produrre una perdita di prestigio dell’amministrazione, con discredito sul senso di imparzialità e sul corretto operare degli uffici nonché generare il timore di favoritismi e di pratiche persecutorie. In tal modo il rapporto di fiducia instaurato tra cittadini ed apparato amministrativo viene incrinato dal comportamento illecito del funzionario pubblico e gli obiettivi dell’azione amministrativa risultano pregiudicati . È con questa presa di coscienza che inizia anche a diffondersi l’orientamento giurisprudenziale volto ad ammettere la configurabilità di un danno non patrimoniale nei confronti della persona giuridica cui è riconosciuta la possibilità di subire un pregiudizio dall’aggressione dei diritti non patrimoniali e, di conseguenza, agire in questi termini per il ristoro del relativo danno .

In effetti, anche se molte fattispecie produttrici di danni non patrimoniali risultano prima facie riferibili alle sole persone fisiche e non anche alle persone giuridiche non può, tuttavia, escludersi a priori che le persone giuridiche possano essere titolari di diritti non patrimoniali, quali identità personale, onore e reputazione potendo, invece, anch’essi subire un pregiudizio non patrimoniale dalla relativa compromissione . Il nostro ordinamento, infatti, non disconosce il diritto all’immagine delle persone giuridiche e, nell’attribuire un significato al diritto in questione, ne predilige una lettura ampia, tale da ricomprendere anche la tutela della propria identità personale, del proprio nome nonché della propria reputazione e credibilità . In particolare la possibilità, poc’anzi prospettata, che anche le persone giuridiche possano godere di quelle forme di protezione, già sperimentate con riguardo alle persone fisiche, discende essenzialmente dal dettato costituzionale della norma di cui all’art. 2, posta a presidio delle formazioni sociali. A livello costituzionale, più propriamente, l’immagine della P.A. è tutelata dal combinato disposto degli artt. 2 e 97 commi 1 e 2 concernenti, rispettivamente, le formazioni sociali e l’organizzazione della pubblica amministrazione. È proprio il legame tra le due disposizioni citate a garantire il diritto al risarcimento del danno della P.A., nell’ipotesi in cui vengano assunti comportamenti con dolo o colpa grave tali da alterare l’immagine dell’amministrazione agli occhi della collettività che con essa si relaziona. In particolare, il comma 1 dell’art. 97 si pone come guida dell’agire amministrativo, orientandolo verso il rispetto dei criteri di imparzialità e buon andamento, cui normalmente si associano i parametri di economicità e trasparenza. Il preteso rispetto di simili criteri certamente implica il riconoscimento di interessi collettivi di spiccato rilievo sociale, cui si correlano quelli volti alla corretta gestione delle risorse pubbliche. Inoltre, il comma successivo, relativo alla determinazione delle sfere di competenza, attribuzione e responsabilità dei funzionari, garantisce a livello costituzionale che vengano rispettate le competenze individuali e che siano esercitate correttamente le funzioni assegnate. Sempre a livello costituzionale, l’art. 54 impone il rispetto di peculiari obblighi di disciplina ed onore ai soggetti che esercitano pubbliche funzioni. Dal panorama costituzionale così delineato si evince che l’immagine della pubblica amministrazione si connota per il rispetto dei parametri di legalità e buon andamento dell’attività svolta, per cui l’esplicazione di una condotta che comporti la violazione reiterata dei doveri di servizio produce un discredito per l’amministrazione che ne altera l’identità e ne diffonde un’immagine negativa. Il dettato costituzionale, dunque, garantisce il diritto della pubblica amministrazione di operare in modo efficace, efficiente ed imparziale nei confronti degli amministrati, rendendo la violazione di questo diritto all’immagine, inteso come diritto al riconoscimento e al rispetto della propria identità in quanto ente personificato, economicamente valutabile . Va soggiunto al riguardo che, in realtà, titolare di siffatto interesse non è propriamente l’ente collettivo, bensì lo Stato-comunità globalmente inteso, ossia gli amministrati, risultando a favore di esso, e non dello Stato-persona la riserva di legge e gli specifici doveri cui è tenuta l’amministrazione, che trovano fondamento nell’art. 97 Cost. Seguendo questa linea interpretativa, le voci di danno risarcibile possono allora estendersi sino a ricomprendere anche il nocumento che, sebbene non immediatamente e direttamente ricollegabile alla P.A. come ente pubblico, rechi in concreto pregiudizio a rilevanti interessi collettivi giuridicamente tutelati. È in tale prospettiva che la giurisprudenza ha rivalutato il danno erariale come danno alla collettività, ampliando le voci del pregiudizio risarcibile, includendovi i danni all’ambiente, alla salute, al paesaggio ed attribuendo una posizione di diritto soggettivo ai portatori di interessi collettivi .

La dottrina ha poi osservato che, tuttavia, è possibile distinguere il danno all’immagine di diritto comune dal danno all’immagine della P.A. Il discrimen va colto osservando qual è il fine cui la lesione è diretta. In particolare, se si tratta di lesione che si pone in una posizione di estraneità rispetto al soggetto, ex art. 10 c.c., ad essere lesa sarà l’immagine comune; viceversa, nel caso di lesione interna all’ente verrà incisa direttamente l’immagine pubblica. Nel caso di attacco esterno, dunque, viene lesa l’immagine intesa come valore identificativo dell’ente o di una sua qualità estrinseca senza, tuttavia, intaccare l’esistenza dell’ente stesso; invece, nel caso di attacco interno la lesione va a minare quel bene-valore connaturato all’esercizio in concreto dei poteri e delle funzioni che l’ordinamento attribuisce all’ ente. Tuttavia, in distonia con questa lieve distinzione che opera al più sul piano teorico, va evidenziato il comune denominatore che assimila il danno all’immagine in ambito amministrativo e in materia di diritto comune, ovvero il costituire, in entrambi i casi, il presupposto della responsabilità. In effetti, il danno all’immagine della P.A., come ogni altra tipologia di danno, cui l’ordinamento giuridico ricollega una sanzione in termini risarcitori, è ex se indice di responsabilità. Si tratta della classica responsabilità da respondeo che, etimologicamente, esprime la risposta che l’ordinamento giuridico appresta ogniqualvolta si instauri una relazione tra soggetti che determina l’invasione della sfera giuridica dell’uno da parte dell’altro. È lo schema tipico di responsabilità che, pertanto, si riscontra anche nel rapporto che lega amministratori e dipendenti al loro ente di appartenenza e che si innesta sui danni che i primi producono nella sfera giuridica dei secondi. Si tratta, dunque, nel caso che qui interessa, della responsabilità dell’impiegato verso l’amministrazione, di cui è espressione l’art. 18 dello Statuto degli impiegati civili dello stato, ex DPR n. 3 del 1957, prevista anche dagli artt. 82 e 83 della Legge di contabilità generale dello Stato (r. d. n. 2440 del 1923) nonché dagli artt. 13, 52 e 53 del TU delle leggi della Corte dei conti, r. d. n. 1214 del 1934 . Peraltro, di recente il legislatore, con legge n. 102 del 2009 , si è interessato degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa. A riprova della completa assimilazione della responsabilità amministrativa rispetto a quella civile si pone l’uniformità degli elementi strutturali da entrambe contemplati, che si differenziano soltanto per la particolare qualificazione del soggetto autore dell’illecito e per la circostanza che questo si realizza, o almeno trova la sua occasione necessaria, nell'esercizio di pubbliche funzioni. In particolare, secondo autorevole dottrina e costante giurisprudenza gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa vanno colti: nell’esistenza di un rapporto di impiego o di servizio che si instaura tra un soggetto e l’ente pubblico di appartenenza, nel danno cagionato dall’amministratore o dal dipendente direttamente nei confronti dell’amministrazione, nell’esigenza che tale comportamento sia imputabile a titolo di dolo o colpa grave e, non da ultimo, che esso sia causa efficiente del pregiudizio economico arrecato. Il danno così descritto corrisponde, più genericamente, al danno all’erario globalmente inteso . Tuttavia, di recente la giurisprudenza ha enucleato da codesto pregiudizio patrimoniale tre distinte voci che, più dettagliatamente, specificano la natura di tale danno. In particolare, la triplice articolazione del danno erariale corrisponde al danno patrimoniale in senso stretto, al danno da disservizio nonché al danno all’immagine della P.A. In questi termini, dunque, il danno all’immagine della PA viene a costituire una species del più ampio genus danno erariale.

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