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Articolo di Dottrina



PROCEDURE CONCORSUALI



esame di abilitazione alla professione forense

Nicola DONADIO

La votazione numerica nelle procedure concorsuali.

In particolare l’esame di idoneità all’abilitazione della professione forense.

La pronuncia in epigrafe consente di far il punto sul dibattito, non ancora sopito, inerente alla possibilità (o meno) dell’adempimento dell’obbligo motivazionale dei provvedimenti amministrativi ex art. 3 della legge n. 241 del 1990 attraverso la sola votazione numerica. Altresì, si offre l’occasione per rendere conto di quanto recentemente affermato, in merito, con peculiare riferimento all’esame di idoneità all’abilitazione della professione forense.

LA SENTENZA

Cons. St., Sez. V, 8 settembre 2011, n. 5061,

LA MASSIMA

In materia di procedure concorsuali, è illegittima la valutazione resa in forma meramente numerica a fronte di criteri, adottati dalla commissione di esame, generici ed insufficienti, com’è con riferimento alla “capacità di sintesi”, in mancanza di una, sia pur schematica chiarificazione o sotto articolazione, non risultando possibile comprendere il percorso logico attraverso il quale i commissari abbiano inteso valutabile tale capacità, o alla “capacità di risoluzione del problema”, in assenza di elementi motivazionali o di sottoparametri suppletivi, attesa l’inidoneità del criterio a consentire una valida e razionale valutazione della prova.

IL TESTO

[...omissis...]

Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, il sig. M.R. impugnava la determinazione dirigenziale del Comune di Fiesole n. 162 del 23 giugno 2009 e tutti i provvedimenti ad essa collegati, in base alla quale il sig. A.B. risultava vincitore di una selezione interna, tenutasi per la copertura, tramite progressione verticale, di un posto di specialista nell’area di vigilanza (cat. D).

Il ricorrente, a sostegno delle sue doglianze, contestava, con il primo motivo, l’ammissione del sig. A.B. alla procedura selettiva, in quanto asseritamente sprovvisto del prescritto titolo di studio (nel caso di specie laurea o, trattandosi di progressione verticale, diploma di scuola media superiore), ritenendo il ricorrente tuttora applicabile, per l’accesso dall’interno nelle amministrazioni pubbliche, la legislazione statale e la disciplina prevista nella contrattazione collettiva precedente alla contrattualizzazione del pubblico impiego.

Con il secondo motivo di doglianza veniva censurata la genericità e l’insufficienza dei criteri di valutazione stabiliti dalla commissione di concorso e il correlato difetto di motivazione dei giudizi espressi numericamente.

Con il terzo motivo veniva censurata l’insufficienza del tempo (1 ora) concesso per la redazione dell’elaborato; con il quarto motivo la indebita proposizione, nella prova orale, di un quesito ritenuto non rientrante tra le materie di esame; con il quinto motivo la ritenuta irragionevolezza della valutazione, equivalente, assegnata agli elaborati del ricorrente e del contro interessato.

Con sentenza n. 6710/2010 il T.A.R. della Toscana, I sezione, in accoglimento del secondo motivo

di impugnativa proposto dal sig. R., annullava gli atti gravati a partire dal verbale della Commissione giudicatrice del 20 maggio 2009, respingendo il primo ed assorbendo gli ulteriori motivi di doglianza.

Avverso detta decisione ha proposto appello, previa sospensione cautelare della stessa, il sig. A.B..

Alla camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare, la stessa è stata oggetto di rinuncia.

All’udienza del 28 giugno 2011 la causa è stata trattenuta in decisione. Nell’appello il sig. A.B. contesta la violazione e falsa applicazione, nella sentenza, dell’art. 3 della L. 241/99, dell’art. 12 del D.P.R. n. 487/94 e dell’art. 19 del Regolamento Comunale sulle modalità di assunzione all’impiego.

Il ricorrente assume, infatti, che i criteri adottati dalla commissione di esame per la valutazione dei candidati, non siano generici ed insufficienti, così come argomentato nella sentenza impugnata e che comunque la individuazione dei criteri rientri nella discrezionalità della medesima commissione.

Conseguentemente, l’appellante conclude che il sindacato del giudice amministrativo doveva arrestarsi alla sola valutazione di eventuale manifesta illogicità o irrazionalità dei criteri stessi e cita, a sostegno delle proprie tesi, alcuni riferimenti giurisprudenziali.

Al riguardo l’appello appare infondato, per i motivi di seguito esplicitati.

Premesso che in ordine al primo criterio fissato dalla commissione, concernente la “capacità di esposizione” non vi è controversia, avendone lo stesso giudice di primo grado individuato positivamente, contenuti e significato, nella “capacità del candidato di esporre i concetti in un linguaggio corretto e secondo un’articolazione logica”.

Il secondo criterio fissato, concernente la “capacità di sintesi”, appare del tutto generico, come correttamente rilevato dal T.A..R. nella sentenza impugnata e, in mancanza di una, sia pur schematica chiarificazione o sotto articolazione, non risulta possibile comprendere il percorso logico attraverso il quale i commissari abbiano inteso valutabile tale “capacità”. Non è da trascurare, peraltro, che detto criterio è da considerare con particolare attenzione, in relazione alla circostanza che alla selezione in argomento, finalizzata ad individuare una persona idonea a ricoprire un incarico di responsabilità (per il quale, in caso di accesso dall’esterno è prevista la laurea) , possono partecipare gli interni, per progressione verticale, anche senza il titolo di studio ordinariamente richiesto, né quello immediatamente inferiore .E’ indubbio che solo se il criterio in questione è chiaramente esplicitato, anche la valutazione in termini numerici della prova è sufficiente corollario. E in tali sensi vanno lette le sentenze citate dall’appellante in ordine alla valutazione delle prove espressa con voto numerico.

Il terzo criterio fissato, concernente la “capacità di risoluzione del problema”, appare poi, “ictu oculi”, del tutto vago e, in assenza di elementi motivazionali o, come evidenziato dal T.A.R., di sottoparametri suppletivi, non appare, né può essere stato idoneo a consentire una valida e razionale valutazione della prova né a ciò si può supplire, con giudizio solo numerico.

In base alle considerazioni esposte, appaiono corrette le censure del giudice di primo grado in ordine ai criteri individuati dalla commissione, dei quali, effettivamente, non è dato neanche conoscere il relativo “peso ponderale”, circa la loro manifesta inadeguatezza per accertare correttamente la preparazione generale e teorica dei candidati, in una selezione in cui il vincitore è chiamato, poi, a ricoprire compiti e mansioni impegnativi.

Il sig. M.R. nel proprio appello incidentale, ripropone le censure respinte o ritenute assorbite nella sentenza di primo grado.

In particolare, come primo motivo di doglianza, egli assume che la sentenza impugnata non terrebbe conto della vigente normativa in tema di concorsi pubblici, con riferimento all’art. 24 del D.P.R. n. 347/83, all’art. 1 e 3 della L. n. 241/90, all’art. 4 del C.C.N.L. 31.3.1999, nonché al D.Lgs. n. 165/2001, normative a suo avviso recepite nel “Regolamento sulle modalità di assunzione all’impiego”del Comune di Fiesole e dal correlato “ Regolamento per la progressione verticale” che regola l’accesso ai concorsi e alle prove selettive per gli interni, compreso l’ingresso alla qualifica in esame (corrispondente al profilo professionale D). Se tali disposizioni, infatti, fossero applicabili per l’accesso dall’esterno, nel caso di specie sarebbe necessario il possesso della laurea da parte dei candidati e, in caso di progressione verticale, sarebbe necessario, per gli interni, almeno il titolo di studio immediatamente inferiore e quindi, il diploma di scuola media superiore, di cui il B. è sprovvisto.

La censura, come correttamente ritenuto dal T.A.R. è infondata, atteso che, dopo la contrattualizzazione del rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni, la materia è disciplinata, a termini dell’art. 2, comma 2, del D.Lgs. n. 165 del 30.3.2001, dal C.C.N.L.. E il Contratto del 31.3.1999, all’art. 4, comma 3, consente, senza particolari limitazioni, la partecipazione del personale interno alle procedure selettive per la progressione verticale, anche senza il possesso dei titoli di studio richiesti per i concorrenti esterni, lasciando le amministrazioni libere di decidere al riguardo. Così ha fatto il Comune di Fiesole con il regolamento approvato con delibera della Giunta Comunale n. 143/2001, che consente, appunto, la partecipazione degli interni, alle selezioni di progressione verticale, prescindendo dal titolo di studio conseguito, ma con la introduzione di correttivi di carattere formativo e la maturazione di una adeguata anzianità lavorativa, allo scopo di colmare il minore bagaglio culturale eventualmente posseduto. Al riguardo si rimanda alle corrette considerazioni esplicitate dal giudice di primo grado nella sentenza impugnata.

Ulteriori censure sono sollevate dall’appellante incidentale, sig. M.R. circa l’insufficienza del tempo (appena 1 ora) concesso per la redazione dell’elaborato, circa la formulazione di un quesito a lui rivolto, in sede di prova orale, che non rientrerebbe tra le materie di esame e circa la ritenuta irragionevole valutazione assegnata dalla commissione agli elaborati suoi e del B., ritenuti equivalenti. Si prescinde, come già ritenuto dal T.A.R. da ulteriori approfondimenti al riguardo, atteso che tali censure sono da ritenere assorbite dall’esito del ricorso in primo grado e del presente appello.

Il Comune di Fiesole, infine, nel proprio appello incidentale, asseritamente proposto anche a tutela dei lavori della commissione di concorso e dei propri provvedimenti adottati, di recepimento delle risultanze degli stessi, formula censure sostanzialmente simili a quelle proposte dall’appellante principale sig. A.B., pure esse infondate.

Per quanto motivato, l’appello principale prodotto dal sig. A.B. deve, pertanto, essere rigettato, come parimenti devono essere rigettati i due appelli incidentali proposti dal sig. M.R. e dal Comune di Fiesole. Per l’effetto trova qui conferma l’annullamento degli atti della commissione giudicatrice del concorso oggetto del presente contenzioso, a partire dal verbale della commissione in data 20 maggio 2009, come disposto dal giudice di primo grado.

[...omissis...]

IL COMMENTO

di

Nicola DONADIO

Sommario: 1. La motivazione del provvedimento amministrativo. Caratteri generali. 2. Gli obblighi motivazionali nei procedimenti selettivi. 3. La sufficienza del voto numerico ai fini della motivazione di un giudizio di non idoneità nell’esame di abilitazione alla professione di avvocato. 4. Conclusioni.

1. La motivazione del provvedimento amministrativo. Caratteri generali.

Con la pronuncia in oggetto, il Suprema Consesso di giustizia amministrativa ha effettuato importanti precisazioni in merito alla vexata quaestio inerente alla sufficienza, nel caso dell’espletamento di procedure concorsuali, della “semplice” motivazione numerica.

In sintesi, la peculiare vicenda giudiziaria in commento sorge per effetto del ricorso presentato al Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, con cui si impugnava la determinazione dirigenziale del Comune di Fiesole n. 162 del 23 giugno 2009 e tutti i provvedimenti ad essa collegati, relativi una selezione interna, tenutasi per la copertura, tramite progressione verticale, di un posto di specialista nell’area di vigilanza (cat. D). Il ricorrente (oltre ulteriori motivi di doglianza) censurava la genericità e l’insufficienza dei criteri di valutazione stabiliti dalla commissione di concorso e il correlato difetto di motivazione dei giudizi espressi numericamente.

Si comprende facilmente che, ai fini della risoluzione della questione interpretativa poc’anzi delineata, è quanto mai opportuno volgere lo sguardo, in via preliminare e con riferimento alle connotazioni di carattere generale, al fondamentale istituto della motivazione dei provvedimenti amministrativi che si pone, in prima istanza, quale punto di equilibrio e di contatto tra l’esigenza di garantire un provvedimento legittimo e giusto al cittadino e l’esigenza, altrettanto sentita, di valorizzare i principi di conservazione degli atti, di celerità e di efficienza della P.A..

Affrontare la tematica della motivazione e della sua patologia significa innanzitutto fare riferimento alla legge 7 agosto 241 del 1990, recante Norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Gli articoli 2 e 3 introducono, infatti, novità rilevantissime nei riguardi della motivazione e della sua patologia: sanciscono l’obbligo di conclusione del procedimento amministrativo con un provvedimento espresso entro un determinato termine e l’obbligo generale di motivazione del provvedimento, ossia due obblighi che in precedenza erano ricavati in via interpretativa[1].

Difatti, nel nostro ordinamento non era sancito un generale dovere di motivazione degli atti amministrativi, e alla dottrina e alla giurisprudenza spettava il non semplice compito di individuare quali atti dovessero essere motivati e quali non la richiedessero, nonché, nei confronti dei primi, l'ampiezza del contenuto della motivazione stessa[2].

Prima del varo della legge n. 241 del 1990 non esisteva una disciplina di carattere generale relativa alla motivazione del provvedimento amministrativo. L'assenza di una norma di tal fatta aveva spinto parte della dottrina ad individuare in alcune norme « di copertura » il fondamento di un obbligo generale di motivazione. Si era così fatto riferimento alla legge di abolizione del contenzioso amministrativo (art. 3, legge n. 22481 1865, all. E, poi ripreso dall'art. 5, comma 2, del citato 24 novembre 1971, n. 1199) che prevede l'obbligatorietà della motivazione per le decisioni sui ricorsi amministrativi; o, ancora, all'art. 111 Cost. che sancisce l'obbligo di motivazione per i provvedimenti giurisdizionali- (comma 1).

Tali tentativi sono però naufragati sullo scoglio della non estensibilità analogica delle ricordate norme: l'art. 3 della legge del 1865, riguardante le sole decisioni sui ricorsi amministrativi, si spiega in ragione dell'assimilazione della funzione giustiziale rispetto alla funzione giurisdizionale; l’art. 111 della Carta Fondamentale riguarda invece i soli provvedimenti giurisdizionali.

Si è giunti così alla constatazione dell'insussistenza di una regola generale che imponesse alla P.A. di motivare obbligatoriamente ogni sua determinazione. L'assenza di una norma che sancisse l'obbligo generale di motivazione del provvedimento amministrativo comportava una sostanziale violazione del principio di trasparenza dell'azione amministrativa. Difatti, la motivazione risponde essenzialmente all'esigenza primaria di assicurare la trasparenza dell'operato dei pubblici poteri in quanto solo il corredo motivazionale, attraverso l'esplicazione del percorso logico dell'autorità decidente, permette di accertare la correttezza dell'operato della P.A.

Inoltre il deficit motivazionale dei provvedimenti amministrativi comportava un sostanziale depauperamento della tutela giurisdizionale. La mancata percezione delle ragioni della statuizione adottata dalla P.A. non consente infatti all'interessato un'adeguata comprensione dei possibili profili di illegittimità dell'atto e, per l’effetto, impedisce una reale ponderazione circa l’utilità e le effettive possibilità di successo in caso di proposizione di ricorso giurisdizionale. Evidente appare allora l’ostacolo frapposto alla possibilità di ricorso: la mancata conoscenza dell'atto terminale, unitamente alla non ostensibilità, prima della legge n. 241/1990, della documentazione relativa al procedimento amministrativo, comportava la necessità per il privato che intendesse interporre gravame di articolare un ricorso al buio, senza il supporto della conoscenza delle argomentazioni e degli elementi di fatto posti a sostegno della determinazione, carenza solo in parte sanabile nel corso del giudizio per via dell'esercizio dei poteri istruttori da parte dell'organo decidente .

Parimenti evidente si appalesa il depotenziamento del controllo giurisdizionale, posto che il sindacato estrinseco sulla legittimità di un atto, proprio del processo impugnatorio nella giurisdizione di legittimità, diventa praticamente impossibile in assenza di un supporto motivazionale del quale sondare la logicità e la congruità in rapporto alla situazione di fatto ed alle acquisizioni istruttori.

Ragion per cui, come anticipato, dottrina e la giurisprudenza hanno preso a ritagliare talune ipotesi nelle quali, pur in difetto di una prescrizione normativa ad hoc, la indefettibilità di un corredo motivazionale discende dalla natura del provvedimento o dal suo rapporto con l’iter[3]. In particolare, l'obbligo di motivazione è stato affermato per le seguenti tipologie di atti.

Parimenti, per gli atti di ritiro, espressione del potere di autotutela, si è osservato che, trattandosi di atti che si ripercuotono in modo sfavorevole nella sfera giuridica del destinatario del provvedimento ritirato, è imprescindibile la necessità di dare contezza dell'avvenuta ponderazione e comparazione d'interessi nella motivazione. L'atto di ritiro incide, infatti, di massima su posizioni giuridiche che sono state attribuite precedentemente dalla stessa P.A. in relazione alle quali il privato è titolare di un interesse legittimo di tipo conservativo. In sede motivazionale si impone, pertanto, la specificazione delle ragioni in forza delle quali l'interesse pubblico impone o consiglia l'eliminazione, nonostante l'affidamento ingenerato; la robustezza della motivazione sull'interesse pubblico alla caducazione è una variabile dipendente rispetto al tempo decorso ed alla conseguente saldezza dell'affidamento ingenerato.

La motivazione è stata considerata indefettibile anche per gli atti comparativi di scelta e valutazione, con i quali la P.A. effettua una scelta per la concessione di un beneficio (di un contributo economico, di una gratificazione o di una promozione). La caratterizzazione degli atti in parola impone l'esplicitazione delle ragioni della preferenza, esito di una attività di comparazione che non può rimanere negli interna corporis dell'amministrazione.

Anche per i provvedimenti difformi dai pareri acquisiti in sede istruttoria si è ritenuto necessario che la P.A. indichi le ragioni che la inducono a discostarsi dal contributo conoscitivo la cui utilità ed attendibilità è stata istituzionalizzata dalla previsione legislativa che prevede l'apporto collaborativo. Se così non fosse residuerebbe un non spiegabile iato tra procedimento ed esito conclusivo.

Inoltre, si sono considerati come bisognosi del corredo motivazionale gli atti sacrificativi o negativi che vanno ad incidere in senso complessivamente negativo sulla sfera giuridica del privato. I primi, quelli sacrificativi, concretano una deminutio della sfera del privato, incidendo sull'interesse oppositivo alla difesa del patrimonio giuridico (vedi l'irrogazione di una sanzione o il provvedimento di espropriazione). Gli atti negativi, invece, non realizzano un deterioramento della sfera giuridica del privato, ma ostano al suo miglioramento, così frustrando il relativo interesse pretensivo: appartengono a questa categoria gli atti con cui si respinge un'istanza di autorizzazione o di concessione.

Ancora, la motivazione è stata imposta per gli atti ad istruttoria complessa, necessitanti di un'adeguata rappresentazione degli esiti dell'istruttoria, al pari degli atti discrezionali, abbisognanti dell'esplicitazione delle ragioni della scelta adottata tra tutte le opzioni percorribili.

Nel senso della non necessità della motivazione si è invece opinato per gli atti positivi, per quelli, cioè, con cui si accoglie l'istanza di un privato o, più in generale, si implementa la relativa sfera giuridico-patrimoniale (ad es. i provvedimenti di autorizzazione e di concessione). Per dette tipologie attizie si è reputato che non solo non esistesse una legge impositiva dell'obbligo di motivazione, ma non ricorressero neanche le ragioni sostanziali che avevano condotto alla valutazione separata dei suddetti tipi di atti. Se l'atto è positivo, non viene infatti in rilievo un sacrificio per il privato che richieda l'illustrazione delle ragioni che hanno portato alla emanazione del provvedimento. L'atto in quanto tale risulta, per converso, indicativo di una conformità della quale non è necessaria una specificazione di dettaglio.

Sennonché un dovere generale di motivazione è stato introdotto dall’articolo 3 della legge n. 241 del 1990, secondo cui «ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi e il personale, deve essere motivato ». Fanno eccezione gli atti normativi e gli atti a contenuto generale (art. 3, comma 2).

Come osservato la fondamentale legge sul procedimento amministrativo raggruppa in un’unica definizione sia ciò che parte della dottrina qualificava in precedenza come motivazione in senso stretto (indicazione dei motivi), sia la c.d. giustificazione (indicazione dei presupposti dell'agire), sicché anche i provvedimenti vincolati debbono essere motivati. In ogni caso, la motivazione dovrebbe esprimere “sostanzialmente” l'interesse pubblico che ha guidato l'azione dell'amministrazione e non limitarsi a indicare “formalmente” norme e fatti.

In tal senso, il ruolo della motivazione risulta modificato dall’accentuazione dello stretto legame tra procedimento e provvedimento, laddove si rende necessario fornire un’adeguata rappresentazione dell’iter logico giuridico attraverso cui l’Amministrazione si è determinata ad adottare un provvedimento. La completezza dell’impianto motivatorio, dunque, coincide con la ricostruzione dell’intero iter logico giuridico che porta alla decisione.

La motivazione offre, attraverso il suo esame in sede giustiziale e giurisdizionale, l’opportunità del controllo dell’esercizio del potere discrezionale, esercitato sotto il profilo della logicità, razionalità e congruità. Tradizionalmente, l’esigenza della motivazione nasce come strettamente legata al sindacato di legittimità dell’atto, con finalità rilevanti anche ai fini della trasparenza democratica. La motivazione degli atti amministrativi costituisce un valido ed insostituibile strumento di verifica del rispetto dei limiti della discrezionalità posta in essere dall’Amministrazione, proprio allo scopo di attuare il precetto costituzionale di cui all’art. 113 nonché di mettere al corrente i destinatari dell’atto delle ragioni che impongono la restrizione delle rispettive sfere giuridiche o che ne impediscono l’ampliamento.

Ulteriore finalità è quella, anch’essa rilevantissima, di consentire il sindacato di legittimità da parte del giudice amministrativo e degli organi deputati al controllo. Motivazione, dunque, come applicazione del principio di imparzialità dell’azione amministrativa, di efficienza, di economicità, nonché come garante della certezza della decisione finale.

2. Gli obblighi motivazionali nei procedimenti selettivi.

Tutto quanto sopra premesso, può passarsi alla risoluzione della problematica interpretativa in oggetto relativa, come più volte ribadito, all’effettiva consistenza, per i provvedimenti concernenti lo svolgimento dei pubblici concorsi, del dovere motivazionale ex art. 3 della legge n. 241 del 1990, interrogandosi, in particolare, in merito alla possibilità di ritenere assolto siffatto dovere con la sola indicazione del voto numerico.

In merito, il quadro normativo di riferimento non fornisce sul punto indicazioni chiare e risolutive, se sol si tiene presente che in taluni casi (D.P.R. n. 487 del 1994) il legislatore impone l’obbligo di motivare i punteggi attribuiti, mentre in altri casi pare limitarsi a pretendere la sola indicazione del punteggio, come nell’ipotesi di cui all’articolo 11 del decreto legislativo n. 166 del 2004, recante il regolamento del concorso notarile.

Ebbene, di frequente la giurisprudenza si è occupata di tale problema, senza addivenire ad esiti omogenei.

In particolare, secondo un primo filone giurisprudenziale, dall'applicazione coerente dell'art. 3 discende che anche gli atti che costituiscono esito di procedure concorsuali avvenute attraverso prove scritte o prove orali devono essere adeguatamente motivati in modo tale da consentire al destinatario di comprendere le ragioni positive o negative dell'atto in questione. Occorrerà allora che il voto numerico sia accompagnato da una formula descrittiva che evidenzi, sia pur sinteticamente, i pregi ed i difetti dell'elaborato, in tal modo saldandosi ai parametri di giudizio fissati ex ante.

Il solo voto numerico è, infatti, un giudizio carente di motivazione, perché le ragioni di una valutazione negativa e della sua graduazione concreta possono essere le più disparate. A fianco della motivazione del singolo giudizio si pone la necessità della predeterminazione da parte della Commissione, prima delle prove, dei criteri generali di valutazione al fine di assicurare l'omogeneità di trattamento[4]. Il voto numerico è, infatti, un giudizio carente di motivazione, perché le ragioni di una valutazione negativa e della sua graduazione concreta possono essere le più disparate.

II Consiglio di Stato, tranne qualche sporadica eccezione[5], ha sempre rigettato questa impostazione ritenendo che i punteggi rappresentano di per sé l'implicita motivazione senza necessità, oltre l'espressione numerica del punteggio stesso, di alcuna ulteriore specificazione[6]. A tal fine, i giudici di Palazzo Spada riprendono una classica distinzione per cui l'obbligo di motivazione, previsto dall'art. 3 legge 241 del 1990 riguarda la sola attività provvedimentale e non quella del giudizio conseguente a valutazioni[7].

In maniera più incisiva, i fautori della tesi negativa, ricalcano la necessità di consentire una celere definizione delle procedure concorsuali. Come chiarito dal Supremo Consesso di Giustizia amministrativa “la ragione di applicare alla materia concorsuale principi meno rigorosi si collega alla pratica impossibilità di richiedere alle commissioni, già onerate in taluni concorsi (non escluso di certo quello per la abilitazione alla professione forense) da un compito assai pesante, l'ulteriore fatica di motivare in modo esteso ed esplicito centinaia o migliaia di elaborati scritti; il che renderebbe ancora più lunghi i tempi di correzione, con gravissimi disagi per i concorrenti e per gli interessi pubblici connessi alla procedura senza peraltro attribuire nella sostanza garanzie significativamente maggiori[8].

Accanto a queste impostazioni, va affermandosi una terza tesi, che può definirsi mediana[9], secondo cui, se pur si deve escludere in linea di principio la necessità di una motivazione extranumerica, è nondimeno possibile che circostanze particolari o determinati elementi emersi nel corso dell'istruttoria suggeriscano la necessità di una motivazione esplicita, come per esempio nel caso in cui vi siano valutazioni macroscopicamente differenti della stessa prova scritta da parte dei singoli commissari.

Va comunque sottolineato che il Consiglio di Stato, pur ritenendo sufficiente l'espressione numerica del voto, reputa necessario che vi sia una rigorosa predisposizione dei criteri di massima, per l'attribuzione dei punteggi e per la valutazione dei titoli, e che la valutazione espressa abbia fondamento in un giudizio numerico basato su regole tecniche riflettenti tali criteri.

In effetti[10] questa soluzione sembra essere suffragata dall'art. 12 del citato n. 487/1994, regolamento recante norme sulle modalità di svolgimento dei pubblici concorsi, che impone alle Commissioni esaminatrici soltanto di determinare “i criteri e le modalità di valutazione delle prove concorsuali al fine di motivare i punteggi attribuiti alle singole prove”, senza specificare che la motivazione debba necessariamente coincidere con l'esternazione delle ragioni poste a sostegno della valutazione finale.

Viene tuttavia evidenziato che a seguito della novella di cui all'art. 10, comma 1, citato n. 693/1996 l'art. 12, comma 1, citato n. 487/1994 è stato modificato nei seguenti termini, “le commissioni esaminatrici, alla prima riunione, stabiliscono i criteri e le modalità di valutazione delle prove concorsuali, da formalizzare nei relativi verbali, al fine di assegnare i punteggi attribuiti alle singole prove”. Per cui l'espressione « motivare » è stata sostituita con « assegnare ».

Tuttavia in termini analoghi rispetto all'originaria formulazione dell'art. 12, comma 1, citato n. 487/1994 si esprime l'art. 9, comma 3, citato n. 220/2001 (Regolamento recante disciplina concorsuale del personale non dirigenziale del Servizio sanitario nazionale), per cui “la commissione, alla prima riunione, stabilisce i criteri e le modalità di valutazione, da formulare nei verbali, delle prove concorsuali ai fini della motivazione dei punteggi attribuiti alle singole prove”.

Sulla base di siffatte premesse secondo la tesi, più volte ribadita dai giudici di Palazzo Spada, “la questione relativa alla idoneità del punteggio numerico a soddisfare il requisito della motivazione va risolta non in astratto, ma in concreto[11]. Pertanto, l'utilizzo del solo punteggio numerico integra gli estremi di una sufficiente motivazione qualora i criteri generali di valutazione degli elaborati concorsuali siano stati predeterminati dalla Commissione giudicatrice in maniera puntuale e rigorosa e qualora, comunque, sull'elaborato scritto oggetto di valutazione risultino apportati segni di correzione e glosse, tali da rendere evidenti gli elementi fattuali che hanno supportato il giudizio negativo espresso . Infatti, grazie alla rigidità dei criteri di valutazione predeterminati ed alle glosse ed ai segni di correzione, può essere agevolmente ricostruito l'iter logico-valutativo operato dalla Commissione sull'elaborato dei candidati. Tale impostazione, infatti, richiede una motivazione che non si limiti al dato numerico proprio in omaggio alla necessità di fornire al candidato elementi decifrabili ed utili per comprendere le ragioni di un giudizio negativo operato sul proprio elaborato. Necessità dettata dalla esigenza di garantire “la possibilità di un sindacato della ragionevolezza, della coerenza e della logicità delle stesse valutazioni concorsuali (Cons. Stato, Sez. VI, n. 659 del 2004). In tal modo, viene assicurato al candidato il diritto di conoscere gli errori, le inesattezze o le lacune in cui la Commissione ritiene sia incorso e di valutare concretamente la fruibilità di un ricorso giurisdizionale. Peraltro, consentendo una trasparente e consapevole ponderazione sulla opportunità di adire le vie giudiziarie si colpisce alla radice la prassi dei ricorsi al buio, in risposta alle esigenze di deflazione del contenzioso in materia di pubblici concorsi.

Ebbene, il Consiglio di Stato, con la pronuncia cui in sede odierna si reca commento, sembra aderire al primo degli indirizzi sopra riferiti statuendo a chiare lettere che “in materia di procedure concorsuali, è illegittima la valutazione resa in forma meramente numerica a fronte di criteri, adottati dalla commissione di esame, generici ed insufficienti, com’è con riferimento alla “capacità di sintesi”, in mancanza di una, sia pur schematica chiarificazione o sotto articolazione, non risultando possibile comprendere il percorso logico attraverso il quale i commissari abbiano inteso valutabile tale capacità, o alla “capacità di risoluzione del problema”, in assenza di elementi motivazionali o di sottoparametri suppletivi, attesa l’inidoneità del criterio a consentire una valida e razionale valutazione della prova”.

3. La sufficienza del voto numerico ai fini della motivazione di un giudizio di non idoneità nell’esame di abilitazione alla professione di avvocato.

Il recentissimo, appena citato, intervento del Massimo Consesso di giustizia amministrativa non vale, tuttavia, a far ritenere ormai pacifica la delicatissima questione in oggetto. Ne è riprova la circostanza per cui, dopo pochissimi giorni la giurisprudenza di merito si sia pronunciata in senso difforme, aderendo alla tesi su definita intermedia.

In particolare, in materia di esame all’abilitazione forense il Tar Lazio – Roma -, con sentenza n. 7253 del 14 settembre 2011, ha ritenuto che “l’onere della motivazione dei giudizi inerenti tanto le prove scritte, quanto quelle orali, nelle procedure concorsuali pubbliche, è sufficientemente adempiuto con l’attribuzione di un punteggio numerico, configurandosi quest’ultimo come formula sintetica ma eloquente di esternazione della valutazione tecnica compiuta dalla commissione esaminatrice. Ciò in quanto: a) si deve tenere conto delle esigenze di speditezza dei lavori della commissione; b) per la ponderata adeguatezza delle sue valutazioni, la normativa di settore prevede che della commissione facciano parte componenti dotati di particolari professionalità, portatori di esperienze convenientemente diversificate; c) ciascun componente della commissione può sollecitare valutazioni più approfondite e chiedere che su una sua proposta si decida motivatamente a maggioranza (con il pieno sindacato giurisdizionale ove la motivazione sia affetta da eccesso di potere; d) ove nessun componente solleciti valutazioni più approfondite per l’attribuzione di un voto diverso da quello in corso di verbalizzazione, la determinazione unanime di tutti i componenti, in quanto dotati di particolare professionalità, implica l’estrinsecazione di una ponderata scelta condivisa e, quanto al merito, insindacabile in sede giurisdizionale”.

Ad avviso dello scrivente, la conclusione cui giunge il Tar Roma nella recente pronuncia poc’anzi riprodotta in massima, si appalesa di certo maggiormente apprezzabile rispetto al pregresso orientamento del Consiglio di Stato, enunciato in particolare con la pronuncia n. 924 del 2008, secondo cui in assenza di una normazione ad hoc, del tutto sufficiente la motivazione dell'idoneità (o inidoneità) del candidato, come risultante dalle prove sostenute, contenuta in un punteggio numerico. E stato infatti precisato che la motivazione espressa numericamente, oltre a rispondere ad un evidente principio di economicità dell'attività amministrativa di valutazione, assicura la necessaria chiarezza sulle valutazioni di merito compiute dalla commissione e sul potere amministrativo da quest'ultima espletato. In tal caso, si tratta in realtà di motivazione sintetica, ma comunque significativa ed idonea a rendere palese la valutazione compiuta dalla commissione, con la conseguenza che non occorre di norma integrare il punteggio numerico con un'apposita, ulteriore, motivazione, un obbligo di motivazione integrativa ponendosi solo in casi del tutto eccezionali. Invero, il punteggio numerico rappresenta nient'altro che la modalità di formulazione del giudizio tecnico-discrezionale finale reso sulla singola prova del candidato, espressamente contemplata dal legislatore in via generale, in tema di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, con la previsione della valutazione di insufficienza derivante dalla mancata attribuzione di una "votazione di almeno 21/30 o equivalente" (v. art. 7, comma 1, lett. a), secondo e terzo periodo, del citato 9 maggio 1994, n. 487) e, in via speciale per altri ambiti ordinamentali, dalle specifiche norme per gli stessi dettate (vedansi, in tema di valutazione delle prove in ambito di concorso notarile, gli artt. 11 e 12 del d.lgs. 24 aprile 2006, n. 166[12].

Orientamento questo, ribadito di recente anche dal Giudice delle Leggi[13].

La Corte a seguito di una ricognizione della normativa di riferimento[14] conclude che il criterio prescelto dal legislatore per la valutazione delle prove scritte nell’esame de quo è quello del punteggio numerico, costituente la modalità di formulazione del giudizio tecnico-discrezionale finale espresso su ciascuna prova, con indicazione del punteggio complessivo utile per l’ammissione all’esame orale.

Tale punteggio, ad avviso della Corte, già nella varietà della graduazione attraverso la quale si manifesta, esterna una valutazione che, sia pure in modo sintetico, si traduce in un giudizio di sufficienza o di insufficienza, a sua volta variamente graduato a seconda del parametro numerico attribuito al candidato, che non solo stabilisce se quest’ultimo ha superato o meno la soglia necessaria per accedere alla fase successiva del procedimento valutativo, ma dà anche conto della misura dell’apprezzamento riservato dalla commissione esaminatrice all’elaborato e, quindi, del grado di idoneità o inidoneità riscontrato.

Inoltre, il punteggio espresso deve trovare specifici parametri di riferimento nei criteri di valutazione contemplati nell’art. 22, nono comma, del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578 (Ordinamento della professione di avvocato), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36; ed è soggetto a controllo da parte del giudice amministrativo che, pur non potendo sostituire il proprio giudizio a quello della commissione esaminatrice, può tuttavia sindacarlo, nei casi in cui sussistano elementi in grado di porre in evidenza vizi logici, errori di fatto o profili di contraddizione ictu oculi rilevabili, previo accesso agli atti del procedimento.

In tal senso si osserva che è vero che la motivazione è diretta a rendere trasparente e controllabile l’esercizio della discrezionalità amministrativa, garantendo così l’imparzialità della pubblica amministrazione nonché la parità di trattamento dei cittadini di fronte ad essa. Non è esatto, però, che il criterio del punteggio numerico sia inidoneo a costituire motivazione del giudizio valutativo espresso dalla commissione esaminatrice.

Il detto criterio, secondo il giudice delle leggi (peraltro diffusamente adottato nelle procedure concorsuali ed abilitative) rivela una valutazione che, attraverso la graduazione del dato numerico, conduce ad un giudizio di sufficienza o di insufficienza della prova espletata e, nell’ambito di tale giudizio, rende palese l’apprezzamento più o meno elevato che la commissione esaminatrice ha attribuito all’elaborato oggetto di esame. Pertanto, non è sostenibile che il punteggio indichi soltanto il risultato della valutazione. Esso, in realtà, si traduce in un giudizio complessivo dell’elaborato, alla luce dei parametri dettati dall’art. 22, nono comma, del citato r.d.l. n. 1578 del 1933, suscettibile di sindacato in sede giurisdizionale, nei limiti individuati dalla giurisprudenza amministrativa.

Si osserva inoltre che il criterio in questione risponde ad esigenze di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97, primo comma, Cost.), che rendono non esigibile una dettagliata esposizione, da parte delle commissioni esaminatrici, delle ragioni che hanno condotto ad un giudizio di non idoneità, avuto riguardo sia ai tempi entro i quali le operazioni concorsuali o abilitative devono essere portate a compimento, sia al numero dei partecipanti alle prove. Neppure può sostenersi che la normativa censurata si ponga in contrasto con l’art. 3, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). Fermo restando che il criterio del punteggio numerico è idoneo ad esprimere un giudizio sufficientemente motivato, si deve osservare che il citato art. 3, comma 1, va coordinato con l’art. 1, comma 1, della medesima legge n. 241 del 1990, in forza del quale l’attività amministrativa è retta (tra gli altri) da criteri di economicità e di efficacia, che giustificano la scelta del modulo valutativo adottato dal legislatore [15].

4. Conclusioni.

Da tutto quanto su riferito appare, quindi, ictu oculi giammai sopito “l’eterno dilemma” relativo all’esatta conformazione della motivazione nelle ipotesi di procedure lato sensu “concorsuali”. Tuttavia, non può non manifestarsi la preoccupazione a che siano pur sempre rispettate le imprescindibili esigenze di imparzialità e buon andamento della P.A., che in un ordinamento modernamente democratico, si traducono nella piena trasparenza dell’azione amministrativa. Si ritiene pertanto che, qualunque sia la soluzione adottata (sia essa di carattere normativo, sia essa di carattere squisitamente interpretativo), non deve mai essere obliterata la possibilità per il singolo candidato (“bocciato”) di conoscere e controllare le ragioni poste a base del giudizio. Ciò ai fini di una tutela nella (come definita altrove[16]) già assai limitata sede della giurisdizione di legittimità. D’altro canto, le esigenze di snellezza e speditezza del procedimento amministrativo (dietro cui si rifugiano i fautori della tesi favorevole alla sufficienza della votazione meramente numerica) ben possono essere salvaguardate mediante un’applicazione del principio di motivazione ragionevole e proporzionato ai richiamati obiettivi di trasparenza e di tutela.



[1] LUMETTI M.V., La patologia della motivazione nella giurisdizione amministrativa, Relazione al convegno “La motivazione del provvedimento amministrativo: presente e futuro”, Roma, 14 novembre 2002, in www.arsg.it.

[2] CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2010, p. 567. In tema è essenziale il riferimento a ROMANO TASSONE, Motivazione dei provvedimenti amministrativi e sindacato di legittimità, Milano, 1987, che sottolinea in particolar modo (p. 70 e ss.) la funzione lato sensu democratica, di ostensione al sindacato di opinione pubblica della decisione autoritativa, assolta dall’istituto in esame.

[3] Per un approfondimento si rinvia a CARINGELLA F., Corso di diritto amministrativo, Milano, 2011, p. 1913 e ss.

[4] Cons. Stato, Sez. V, n. 2819 del 2010.

[5] Vedi, meno di recente, Cons. Stato, 31 maggio 1995.

[6] Così Cons. Stato, Sez. V, n. 5227 del 2009; Id Sez. VI, 16 marzo 2009, n. 1523. V. anche Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2544, secondo cui "Anche dopo l'entrata in vigore dell'art. 3 della legge n. 241/1990, i provvedimenti della commissione esaminatrice — che rilevano l'inidoneità delle prove scritte e non ammettono all'esame orale il partecipante agli esami per l'abilitazione all'esame di avvocato — vanno di per sé considerati adeguatamente motivati, quando si fondano su voti numerici, attribuiti in base ai criteri da essa (o comunque dalla competente Commissione istituita presso il Ministero della Giustizia) predeterminati, senza necessità di ulteriori spiegazioni e chiarimenti e senza, dunque, che sia ipotizzabile la necessità della "predisposizione di una griglia" volta a chiarire il significato del voto attribuito in rapporto ai predeterminati criteri di valutazione".

[7] Cons. Stato n. 747 del 1996.

[8] Cons. Stato, A.G., n. 120 del 1995.

[9] Cons. Stato, Sez. V, n. 5145 del 2009.

[10] CARINGELLA F., op. cit., p. 1930.

[11] Vedi ad esempio Cons. Stato, Sez. VI, n. 2331 del 2003.

[12] In termini, Cons. Stato, Sez. IV, 29 ottobre 2001, n. 5635; 27 maggio 2002, n. 2926; 1° marzo 2003, n. 1162; Cons. Stato, Sez. IV, 16 luglio 2007, n. 4007; Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2006, n. 2127, in tema di concorso notarile; nonché Id., Sez. VI, 26 maggio 2006, n. 3147 e 14 gennaio 2005, n. 110; Id., Sez. IV, 5 agosto 2005, n. 4165.

[13] Corte Cost., n. 175 dell’8 giugno 2011.

[14] L’art. 17-bis, comma 2, del r.d. n. 37 del 1934, e successive modificazioni, nel testo vigente stabilisce che «Per ciascuna prova scritta ogni componente delle commissioni d’esame dispone di dieci punti di merito; alla prova orale sono ammessi i candidati che abbiano conseguito, nelle tre prove scritte, un punteggio complessivo di almeno 90 punti e con un punteggio non inferiore a 30 punti per almeno due prove».

L’art. 23, quinto comma, del medesimo testo normativo dispone che «La commissione assegna il punteggio a ciascuno dei tre lavori raggruppati ai sensi dell’art. 22, comma 4, dopo la lettura di tutti e tre, con le norme stabilite nell’articolo 17-bis».

Infine, l’art. 24, primo comma, del r.d. n. 37 del 1934 statuisce che «Il voto deliberato deve essere annotato immediatamente dal segretario, in tutte lettere, in calce al lavoro. L’annotazione è sottoscritta dal presidente e dal segretario».

[15] In buona sostanza, nel bilanciamento dei diversi beni-interessi che vengono in rilievo la Corte reputa quello della celerità ed efficacia dell’azione amministrativa come prevalente rispetto a quello dei candidati alla piena conoscenza delle ragioni che hanno condotto alla valutazione negativa, sul presupposto, invero non immune da rilievi critici, che la soddisfazione del primo interesse si ponga in termini di inconciliabilità con quella del secondo (in quanto motivare in prosa determinerebbe la vanificazione, e non già il semplice bilanciamento) delle esigenze di speditezza dei lavori di correzione. Per alcune osservazioni in proposito, vedi AULETTA, La questione della sufficienza del voto numerico ai fini della motivazione di un giudizio di non idoneità nell’esame di abilitazione alla professione di avvocato torna al vaglio della Corte Costituzionale, in questa Rivista, ottobre 2010. Deve in particolar modo ricordarsi che la pronuncia citata nel testo costituisce solo l’ultima delle occasioni nelle quali la Corte Costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi sulla tormentata questione della sufficienza del voto numerico. In specie, in una prima fase essa ha ritenuto la questione inammissibile perché diretta (piuttosto che ad ottenere la dichiarazione di incostituzionalità di una norma o di una interpretazione tanto costantemente praticata da potersi ritenere “diritto vivente”) ad ottenere “l’avallo di questa Corte a favore di una determinata interpretazione della norma, rimessa al giudice di merito tanto più in presenza di indirizzi giurisprudenziali non stabilizzati” (Corte Cost., 2000, n. 466/o.; Id., 2001, n. 233/o.; Id., 2005, n. 419/o.; Id., 2006, n. 28/o.); successivamente, preso atto della formazione di una regola pretoria tanto consolidata da potersi ritenere norma dell’ordinamento (di cui sindacare se del caso la compatibilità alla Costituzione), il Giudice delle leggi ha nondimeno ritenuto che, in relazione al parametro dedotto (artt. 24, 111 e 113 Cost.) non si profilasse alcuna violazione del dettato costituzionale (Corte Cost., 30 gennaio 2009, n. 20). Nella motivazione di tale ultima decisione, peraltro, la Corte rileva in un obiter dictum che sebbene non si potesse ravvisare una diminuzione della tutela del cittadino (e quindi una violazione dell’art. 24 Cost.) la questione andava probabilmente riproposta sotto il profilo della compatibilità della regola pretoria della sufficienza del voto numerico con i principi di buon andamento ed imparzialità (art. 97 Cost.). Ed infatti l’ordinanza di rimessione T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 6 aprile 2010, n. 63, anche richiamando i precedenti della Corte Costituzionale in tema di spoils system, concludeva nel senso che “se la regola della motivazione degli atti amministrativi ha assunto rilevanza costituzionale non si ravvisano ragioni perché essa non debba applicarsi anche nei procedimenti valutativi che comportano la correzione di elaborati scritti nell’ambito di concorsi pubblici o, come nel caso di specie, di esami di abilitazioni allo svolgimento di professioni”. Ma come si è detto la Corte non ha ritenuto violato il dedotto principio costituzionale, per cui occorrerebbe affidarsi, se si vuole una diversa soluzione, all’intervento (allo stato improbabile) del legislatore.

[16] Tar Lombardia, Sez. III, ord. 29 dicembre 1999, n. 110.






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