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Articolo di Dottrina



GESTIONE DI SERVIZIO PUBBLICO E DIRITTO D'ACCESSO



Diritto d’accesso ed il divieto di un controllo generalizzato sulle attività di tipo pubblicistico

Valentina SPAGNA

Si anticipa un estratto dell’Approfondimento di diritto Amministrativo che sarà inserito nel fascicolo di Marzo della Rivista cartacea NelDiritto

T.A.R. Lazio, Roma, 20 gennaio 2012, n. 657

Diritto d’accesso – Legittimazione alla relativa istanza - Interesse alla corretta gestione del sevizio pubblico – Non sussiste.

Diritto d’accesso – Legittimazione alla relativa istanza - Tutela di interessi di natura generale – Inammissibilità.

Diritto d’accesso – Azione popolare – Introduzione - Inammissibilità.

Massime

1. L’interesse alla corretta gestione di un servizio pubblico e, in particolare, alla corretta riscossione dei tributi di scopo imposti per il relativo funzionamento, assume una connotazione indifferenziata rispetto alla generalità dei consociati e – come tale – è estraneo alla nozione di interesse concreto e attuale collegato alla titolarità di una situazione giuridica meritevole di tutela, che costituisce il presupposto legittimante l’accesso, il quale, a diversamente ritenere, si trasformerebbe in una forma indifferenziata e generalizzata di controllo sulle attività di tipo pubblicistico inerenti la gestione delle entrate e la lotta all’evasione. Qualsiasi attività di tipo pubblicistico, pur se sottoposte al controllo o alla vigilanza di organi istituzionali, potrebbe formare oggetto di accesso per il solo fatto di riverberarsi in modo diretto o indiretto su tutti i cittadini nella loro qualità di contribuenti, in tal modo ampliandosi l’ambito di ammissibilità dell’azione oltre i limiti normativamente previsti.


2. La riconducibilità di un’istanza di accesso all’interesse generale dei contribuenti alla corretta attività di contrasto all’evasione del canone RAI, laddove riconosciuta legittimante l’accesso, si tradurrebbe nel riconoscimento di un accesso avente a finalità di controllo generalizzato in quanto volto ad una verifica in via generale della trasparenza, legittimità e correttezza dell'azione amministrativa.


3. Il riconoscimento del diritto di accesso a chiunque vi abbia interesse non ha introdotto alcun tipo di azione popolare diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sull'Amministrazione, essendo l’accesso consentito solo a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente, si rivolgono e che se ne possono eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva che, anche se non deve necessariamente assumere la consistenza dell'interesse legittimo o del diritto soggettivo, deve essere però giuridicamente tutelata, non potendo identificarsi con il generico e indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento della P.A., il che vale anche quando tale interesse venga azionato da parte di un’associazione rappresentativa che agisca a tutela di tutti i cittadini in maniera indifferenziata, mancando in tal caso la titolarità di un interesse meritevole di tutela da parte dell’ordinamento alla conoscenza della documentazione.

Estratto delle motivazioni

[…Omissis…]

Ciò posto ritiene il Collegio l’insussistenza di un interesse concreto e attuale, ricollegabile alla titolarità di una situazione giuridica meritevole di tutela, legittimante l’accesso.

L’istanza è diretta, difatti, alla verifica delle attività complessivamente poste in essere dall’Agenzia delle Entrate al fine di combattere il fenomeno dell’evasione del pagamento del canone RAI, così rispondendo a un interesse generale che appartiene indistintamente all’intera collettività e come tale non è tutelabile su iniziativa di singoli cittadini o di loro associazioni, altrimenti dovendo ritenersi che lo strumento dell’accesso sia azionabile con riferimento a qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si riverberi economicamente in modo diretto o indiretto su tutti i cittadini in quanto contribuenti, con conseguente sovrapposizione dell’azione di associazioni di consumatori a quella degli organi istituzionali deputati ad intervenire in determinati settori, quali la Corte dei Conti in materia di spesa pubblica e di controllo sui servizi pubblici.

L’interesse alla corretta gestione di un servizio pubblico e, in particolare, alla corretta riscossione dei tributi di scopo imposti per il relativo funzionamento, assume invero una connotazione indifferenziata rispetto alla generalità dei consociati e – come tale – è estraneo alla nozione di interesse concreto e attuale collegato alla titolarità di una situazione giuridica meritevole di tutela, che costituisce il presupposto legittimante l’accesso, il quale, a diversamente ritenere, si trasformerebbe in una forma indifferenziata e generalizzata di controllo sulle attività di tipo pubblicistico inerenti la gestione delle entrate e la lotta all’evasione. Ne conseguirebbe che qualsiasi attività di tipo pubblicistico, pur se sottoposte al controllo o alla vigilanza di organi istituzionali, potrebbe formare oggetto di accesso per il solo fatto di riverberarsi in modo diretto o indiretto su tutti i cittadini nella loro qualità di contribuenti, in tal modo ampliandosi l’ambito di ammissibilità dell’azione oltre i limiti normativamente previsti.

La riconducibilità di un’istanza di accesso all’interesse generale dei contribuenti alla corretta attività di contrasto all’evasione del canone RAI, laddove riconosciuta legittimante l’accesso, si tradurrebbe nel riconoscimento di un accesso avente a finalità di controllo generalizzato in quanto volto ad una verifica in via generale della trasparenza, legittimità e correttezza dell'azione amministrativa.

Il riconoscimento del diritto di accesso a chiunque vi abbia interesse non ha introdotto alcun tipo di azione popolare diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sull'Amministrazione, essendo l’accesso consentito solo a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente, si rivolgono e che se ne possono eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva che, anche se non deve necessariamente assumere la consistenza dell'interesse legittimo o del diritto soggettivo, deve essere però giuridicamente tutelata, non potendo identificarsi con il generico e indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento della P.A., il che vale anche quando tale interesse venga azionato da parte di un’associazione rappresentativa che agisca a tutela di tutti i cittadini in maniera indifferenziata, mancando in tal caso la titolarità di un interesse meritevole di tutela da parte dell’ordinamento alla conoscenza della documentazione.

In conclusione, alla luce delle considerazioni sin qui illustrate, il ricorso in esame deve essere rigettato.

[…Omissis…]

Commento

La pronuncia in commento si presta ad alcune interessanti riflessione in tema di diritto di accesso e legittimazione dei soggetti rappresentativi di interessi diffusi.

Il caso in esame trae origine dal diniego espresso dall’Agenzia delle Entrate di Roma in risposta ad un’istanza di accesso effettuata dal CODACONS in rappresentanza dei contribuenti RAI ed originata dai rilievi mossi dalla Corte dei Conti in ordine all’evasione del pagamento del canone RAI.

Nell’istanza veniva effettuata richiesta d’accesso alla documentazione inerente il contratto di servizio tra la Rai e l’Agenzia delle Entrate, il programma di controllo, verifica e monitoraggio dei mancati pagamento del canone RAI e le modalità di recupero dello stesso, nonché ai registri delle spese sostenute per l’attività di accertamento e di recupero del canone, anche di quello speciale,

In via preliminare sembra utile soffermarsi qualche istante circa il Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, alias CODACONS. Si tratta di un’associazione che persegue diverse finalità, tra cui, soprattutto, quella della tutela dei consumatori ed utenti nei confronti dei soggetti pubblici e privati erogatori di beni e servizi.

Nello svolgimento della propria attività, strumento privilegiato è quello dell’azione giudiziaria, nell’intento di contribuire ad eliminare le distorsioni del mercato determinate da condotte abusive e collusive a danno della generalità degli utenti e consumatori.

Il diniego all’accesso censurato nel caso di specie, espresso dall’Agenzia delle entrate, è motivato, dalla stessa, alla stregua della non rinvenibilità di un interesse concreto, attuale e qualificato, presupposto legittimante l’accesso, in capo al CODACONS, in considerazione del carattere meramente ispettivo dell’azione proposta.

È pacifico che, alla luce di quanto disposto dal comma 3 dell’articolo 24, l. n. 241 del 1990, il diritto d’accesso non possa mai concretizzarsi in un controllo generalizzato sull’attività della pubblica amministrazione. Infatti, perché l’accesso sia legittimo, è necessario che questo sia sempre ricollegabile ad una specifica situazione soggettiva giuridicamente rilevante, in quanto strumentale ad acquisire la conoscenza necessaria a valutare la portata lesiva di atti o comportamenti posti in essere dall’amministrazione (quant’anche la nozione di interesse all’accesso ai documenti amministrativi sia diversa e più ampia di quella dell’interesse all’impugnativa, non presupponendo necessariamente una posizione soggettiva qualificabile come diritto soggettivo o interesse legittimo. In tal senso Cons. St., sez. V, 24 marzo 2011, n. 1772; T.A.R. Piemonte, Torino, 17 novembre 2011, n. 1203).

...omissis...






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