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Articolo di Dottrina



NORME PENALI IN BIANCO E INOTTEMPERANZA ALL’ORDINE DELLA P.A.



Sulla configurabilità del reato di cui all'art. 650 c.p.

Floriana LISENA

Si anticipa un estratto dell’Approfondimento di diritto Penale che sarà inserito nel fascicolo di Maggio della Rivista cartacea NelDiritto

Corte di Cassazione, Sez. I penale, 8 febbraio 2012, n. 9157

Art. 650 c.p. - Inottemperanza all’ordine della Pubblica amministrazione – Presupposti per l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 54, D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 – Insussistenza – Inconfigurabilità del reato.

Massime

1. Ai fini della configurabilità del reato di cui all'art. 650 c.p. è necessario che l'inosservanza riguardi un ordine specifico impartito ad un soggetto determinato, l'inosservanza attenga ad un provvedimento adottato in relazione a situazioni non prefigurate da alcuna previsione normativa che comporti una specifica ed autonoma sanzione; il provvedimento emesso per ragioni di giustizia, di sicurezza, di ordine pubblico, di igiene sia adottato nell'interesse della collettività e non di privati individui.

2. L'ordinanza "contingibile ed urgente" che, ai sensi del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, art. 54, il sindaco può emanare in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica o a tutela dell'ambiente, a carattere esclusivamente locale, deve avere come requisito di legittimità formale una motivazione che dia conto dei presupposti concreti previsti dalla legge: necessità di immediata e tempestiva tutela di interessi pubblici, come la salute o l'ambiente, che, in ragione della situazione di emergenza, non potrebbero essere protetti in modo altrettanto adeguato, ricorrendo alla via ordinaria.

3. In presenza di norme penali che sanzionano l'inottemperanza a un ordine della pubblica amministrazione, il giudice penale deve verificare la legittimità del provvedimento amministrativo presupposto del reato, sia sotto il profilo sostanziale, sia sotto quello formale, con riferimento a tutti e tre i vizi tipici che possono determinare l'illegittimità degli atti amministrativi, e cioè violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere.

Estratto delle motivazioni

[…Omissis…]

1. In presenza di norme penali che sanzionano l'inottemperanza a un ordine della pubblica amministrazione, il giudice penale deve verificare la legittimità del provvedimento amministrativo presupposto del reato, sia sotto il profilo sostanziale, sia sotto quello formale, con riferimento a tutti e tre i vizi tipici che possono determinare l'illegittimità degli atti amministrativi, e cioè violazione di legge, incompetenza, eccesso di potere.

2. L'art. 650 c.p. è una norma penale in bianco a carattere sussidiario, applicabile solo quando il fatto non sia previsto come reato da una specifica disposizione ovvero allorchè il provvedimento dell'autorità rimasto inosservato sia munito di un proprio, specifico meccanismo di tutela (Sez. 1^, 14.2.2000, n. 01711; Sez. 1^, 3.3.2000, n. 2653).

Ai fini della configurabilità del reato di cui all'art. 650 c.p. è necessario che:

a) l'inosservanza riguardi un ordine specifico impartito ad un soggetto determinato, in occasione di eventi o circostanze tali da far ritenere necessario che proprio quel soggetto ponga in essere una certa condotta; e ciò per ragioni di sicurezza o di ordine pubblico, o di igiene o di giustizia;

b) l'inosservanza attenga ad un provvedimento adottato in relazione a situazioni non prefigurate da alcuna previsione normativa che comporti una specifica ed autonoma sanzione;

c) il provvedimento emesso per ragioni di giustizia, di sicurezza, di ordine pubblico, di igiene sia adottato nell'interesse della collettività e non di privati individui.

Il giudice deve, inoltre, valutare se il provvedimento corrisponde effettivamente alla funzione legale tipica assegnatagli dall'ordinamento e se, per la sua formulazione, sia - in rapporto alla particolare situazione che si intende tutelare - eseguibile nei tempi e nelle modalità descritte.

2. L'ordinanza 'contingibile ed urgente' che, ai sensi del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, art. 54, il sindaco può emanare in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica o a tutela dell'ambiente, a carattere esclusivamente locale, deve avere come requisito di legittimità formale una motivazione che dia conto dei presupposti concreti previsti dalla legge: necessità di immediata e tempestiva tutela di interessi pubblici, come la salute o l'ambiente, che, in ragione della situazione di emergenza, non potrebbero essere protetti in modo altrettanto adeguato, ricorrendo alla via ordinaria (Sez. 1^, 20.10.2010, n. 39830; Sez. 1^, 16.10. 2007, n 15881)..

[…Omissis…]

Commento

La Prima Sezione penale della Corte di Cassazione, nella sentenza in epigrafe, precisa i presupposti richiesti ai fini della configurabilità del reato di cui all’art. 650 c.p.

Come noto, la norma punisce, salvo che “il fatto non costituisc[a] un più grave reato”, “chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall'autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica o d'ordine pubblico o d'igiene”.

Tale fattispecie, collocata in apertura del Libro III dedicato alle contravvenzioni, punisce quindi la disobbedienza ad un provvedimento legittimamente emesso dall’autorità per le ragioni descritte nella norma.

Tradizionalmente si ritiene che l’art. 650 c.p. costituisca uno degli esempi più emblematici di norma penale in bianco, come ammesso nella stessa decisione in commento in cui si legge che “l'art. 650 c.p. è una norma penale in bianco a carattere sussidiario, applicabile solo quando il fatto non sia previsto come reato da una specifica disposizione ovvero allorchè il provvedimento dell'autorità rimasto inosservato sia munito di un proprio, specifico meccanismo di tutela”.

Come noto, per “norma penale in bianco” va intenso un tipo di norma connotato da un precetto genericamente formulato e da completare quindi mediante l’intervento di altre fonti (quali, ad esempio, i regolamenti o i provvedimenti amministrativi), ovvero del tutto assente e contenuto pertanto in altre norme di grado pari o inferiore. Si tratta, in altri termini, di norme penali il cui precetto è posto, in tutto o in parte, da una norma diversa da quella che contempla la sanzione.

Circa la compatibilità della tecnica legislativa in questione con il principio della riserva di legge, in generale oggi tende a prevalere una soluzione intermedia, secondo la quale è necessario che la legge dello Stato individui l’interesse tutelato, i caratteri, i presupposti, il contenuto e i limiti dell’atto normativo di grado inferiore alla cui trasgressione è collegata la sanzione penale. Tale posizione è stata sostenuta peraltro dalla stessa Corte costituzionale, fin dalla sentenza n. 168 del 1971, nella quale la norma di cui all’art. 650 c.p. è stata considerata compatibile con il principio della riserva di legge sul rilievo che “la materialità della contravvenzione” è “descritta tassativamente in tutti i suoi elementi costitutivi”.

Ciò premesso, ai fini dell’integrazione della contravvenzione di cui all’art. 650 c.p. è necessario innanzi tutto che il provvedimento dell’autorità sia conforme alla legge (“provvedimento legalmente dato”).

Si pone quindi la questione relativa al sindacato del giudice penale sulla legittimità del provvedimento. Invero, da sempre dibattuto il tema relativo all’ammissibilità e ai limiti del sindacato del giudice penale sugli atti amministrativi. Nel dettaglio, si tratta di verificare se il giudice penale, nel sindacare la legittimità dell’atto amministrativo destinato ad assumere rilievo ai fini della decisione da assumere, debba avvalersi del c.d. potere di disapplicazione riconosciuto al giudice ordinario dall’art. 5 della legge 2248/1865, all. E, ovvero debba ricorrere ad altra tipologia di operazione logico-processuale, in specie quella consistente nel verificare la riconducibilità alla fattispecie astratta delineata dalla norma penale del fatto concreto sottoposto al suo vaglio.

Il paradigma della “disapplicazione in sede penale” è stato storicamente individuato proprio nella contravvenzione di polizia di cui all’art. 650 c.p.: in tale ipotesi, infatti, stante l’espresso riferimento, quale elemento costitutivo della fattispecie, all’atto amministrativo e alla sua necessaria legittimità, il giudice, per poter stabilire se è stato o meno commesso il reato, deve necessariamente prendere in esame il provvedimento amministrativo impositivo della prestazione e sindacarne la conformità a legge. In caso di esito negativo, quindi, dovrebbe disapplicare l’atto amministrativo illegittimo e riscontrare la non configurabilità della fattispecie penale.

...omissis...






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