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Articolo di Dottrina



GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA



Sull’ammissibilità del giudizio di ottemperanza riguardo ad un’ordinanza di assegnazione del credito adottata ai sensi dell’art. 533 c.p.c.

Alessandro AULETTA

Si anticipa un estratto dell’Approfondimento di diritto Amministrativo che sarà inserito nel fascicolo di Giugno della Rivista cartacea NelDiritto

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 10 aprile 2012, n. 2

Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Condizioni di ammissibilità.

Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza – Riguardo ad un’ordinanza di assegnazione del credito ai sensi dell’art. 533 c.p.c. – È ammesso.

Massime

1. Il giudizio di ottemperanza, ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett.c) c.p.a., ha per oggetto le sentenze passate in giudicato e gli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato. Si richiede pertanto un provvedimento giurisdizionale del giudice ordinario con il carattere della decisorietà e passato in giudicato, rivolto alla pubblica amministrazione o soggetta ad essa equiparato dall’ordinamento.

2. L’ordinanza di assegnazione del credito resa ai sensi dell’art. 533 c.p.c. nell’ambito di un processo di espropriazione presso terzi, emessa nei confronti di una pubblica amministrazione o soggetto ad essa equiparato ai sensi del c.p.a., avendo portata decisoria (dell’esistenza e ammontare del credito e della sua spettanza al creditore esecutante) e attitudine al giudicato, una volta divenuta definitiva per il decorso dei termini di impugnazione, è suscettibile di esecuzione mediante giudizio di ottemperanza (art.112 comma 3, lett.c), art. 7, comma 2, c.p.a.).

Estratto delle motivazioni

[…Omissis…]

1. Il prevalente orientamento sinora espresso dal Consiglio di Stato è nel senso dell’ammissibilità del rimedio del giudizio di ottemperanza per conseguire l’esecuzione di una ordinanza di assegnazione del credito, emessa a carico di una pubblica amministrazione [Cons. St., sez. IV, 1° aprile 1992, n. 352; Id., sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7401; Id., sez. IV, 6 novembre 2008, n. 5485; Id., sez. V, 12 ottobre 2009, n. 6241; Id., sez. V, 13 ottobre 2010, n. 7463]; tale orientamento è seguito anche da una parte della giurisprudenza dei Tar [Tar Campania – Napoli, sez. V, 20 gennaio 2005 n. 247].
Tale orientamento risulta contrastato sia dal precedente del Consiglio di giustizia ammistrativa per la Regione Siciliana [14 giugno 1999 n. 262], sia da decisioni di Tar [Tar Campania – Napoli, sez. V, 10 ottobre 2008 n. 14692, non appellata; Id., 13 novembre 2009 n. 7373, riformata da Cons. St., sez. V, n. 7463/2010; Tar Lazio – Roma, sez. II, 8 luglio 2009, n. 6667, non appellata; Tar Sicilia – Palermo, sez. I, 5 luglio 2006, n. 1575, non appellata; Tar Sicilia – Catania, sez. II, 30 giugno 2009, n. 1202, non appellata].

2. Il giudizio di ottemperanza, ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. c), cod. proc. amm., ha per oggetto le sentenze passate in giudicato e gli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrativa di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato.

Si richiede pertanto un provvedimento giurisdizionale del giudice ordinario con il carattere della decisorietà e passato in giudicato, rivolto ad una pubblica amministrazione o soggetta ad essa equiparato dall’ordinamento.
3. Si tratta allora anzitutto di stabilire se costituisca o meno provvedimento decisorio avente attitudine al giudicato l’ordinanza di assegnazione di un credito, emessa ai sensi dell’art. 553 cod. proc. civ. dal giudice civile dell’esecuzione nell’ambito di un processo di espropriazione presso terzi ai sensi dell’art. 543 e ss. cod. proc. civ., e in cui la pubblica amministrazione abbia la veste del terzo debitore del debitore.

Occorre poi stabilire, ove si riconosca a detta ordinanza carattere decisorio e attitudine al giudicato, se la stessa possa esere considerata fonte di un obbligo di conformazione in capo ad una pubblica amministrazione, suscettibile di ottemperanza.

4. Nel corso del processo di espropriazione presso terzi, il terzo – debitore del debitore pignorato – può:
a) comparire all’udienza stabilita e fare la dichiarazione circa l’esistenza e l’ammontare del proprio debito (art. 547 cod. proc. civ.);

b) non comparire all’udienza stabilita ovvero comparire e rifiutare di fare la dichiarazione, o rendere dichiarazione contestata.

Nel primo caso il giudice dell’esecuzione provvede a emettere l’ordinanza di assegnazione del credito al creditore esecutante (art. 553 cod. proc. civ.).

Peraltro, secondo consolidata giurisprudenza, in sede di assegnazione ex art. 553 cod. proc. civ. di crediti pignorati, il giudice dell’esecuzione deve controllare, anche d’ufficio e al di fuori di una specifica contestazione insorta tra le parti, se il credito preteso dal creditore pignorante corrisponda alle indicazioni del titolo esecutivo e può esercitare d’ufficio poteri di valutazione e, implicitamente, di riduzione di quanto domandato [Cass. civ., sez. III, 8 aprile 2003 n. 5510; Id., sez. lav., 16 febbraio 2000 n. 1728; Id., sez. III, 10 settembre 1996 n. 8215]

Nel secondo caso, si apre un giudizio di cognizione per l’accertamento del credito, a conclusione del quale, se il credito è accertato, il processo esecutivo prosegue e viene emessa l’ordinanza di assegnazione del credito (artt. 549, 549,553 cod. proc. civ.).

Pertanto l’ordinanza di assegnazione del credito postula sempre e comunque l’accertamento dell’esistenza e dell’ammontare del credito, vuoi sulla base della dichiarazione, non contestata, del terzo debitore, vuoi sulla base di un giudizio di cognizione incidente nel processo di esecuzione presso terzi. E infatti, l’art. 553 cod. proc. civ. dispone che il giudice ordina l’assegnazione del credito “se il terzo si dichiara o è dichiarato debitore”.

L’ordinanza di assegnazione del credito pignorato rappresenta l’atto finale e conclusivo del procedimento di espropriazione verso terzi, che determina il trasferimento del credito pignorato dal debitore esecutato al creditore del medesimo [Cass. civ., sez. I, 31 marzo 2011, n. 7508; Id., sez. III, 29 ottobre 2003 n. 16232].
5. Quanto ai rimedi avverso tale ordinanza, la stessa non è revocabile né modificabile da parte del giudice dell’esecuzione, e deve essere impugnata con il rimedio dell’opposizione agli atti esecutivi quando si tratta di far valere vizi che si riferiscono ai singoli atti esecutivi o ad essa stessa, mentre può essere impugnata con l’appello, quando la sua pronuncia abbia assunto natura decisoria, per aver inciso sulle posizioni sostanziali del creditore o del debitore; il suddetto provvedimento non è invece mai soggetto al ricorso per cassazione ex art. 111 Cost., che, se proposto, deve essere dichiarato inammissibile [Cass. civ., sez. III, 9 marzo 2011 n. 5529; Id., sez. III, 22 giugno 2007 n. 14574; Cass. civ., sez. III, 22 febbraio 2008 n. 4578].

Con l’ordinanza di assegnazione del credito pignorato, pertanto, si conclude la procedura di espropriazione presso terzi [Cass. civ., sez. III, 29 novembre 2005 n. 26036].

6. Tale ordinanza ha una portata di accertamento e pertanto decisoria, in quanto da un lato dà atto dell’esistenza e della misura del credito (vuoi sulla base della dichiarazione del terzo, vuoi sulla base dell’esito di un giudizio di cognizione incidente nel processo di esecuzione) e dall’altro lato trasferisce tale credito dal debitore pignorato al creditore esecutante.

L’ordinanza è suscettibile di divenire definitiva se non impugnata con i rimedi per essa previsti, e tale definitività è equiparabile al giudicato, atteso che l’ordinanza inoppugnata non può essere ulteriormente contestata.
7. Si apre a questo punto lo scenario dei rimedi nel caso in cui l’ordinanza di assegnazione del credito resti ineseguita, perché il terzo debitore non provveda al pagamento in favore del creditore esecutante.
Sotto tale profilo, l’ordinanza con la quale il giudice dell’esecuzione, ai sensi dell’art. 553 cod. proc. civ., assegna in pagamento al creditore procedente la somma di cui il terzo pignorato si è dichiarato debitore nei confronti del debitore espropriato costituisce titolo esecutivo nei confronti del terzo ed a favore dell’assegnatario ed ha tale efficacia anche per le spese conseguenti e necessarie per la sua concreta attuazione [Cass. civ., sez. III, 18 marzo 2003 n. 3976].

In quanto titolo esecutivo, e trattandosi di un giudicato con portata decisoria, i possibili rimedi sono sia un nuovo giudizio esecutivo civile sia il giudizio di ottemperanza.

8. Sotto tale profilo, va confutato l’assunto, contenuto nella sentenza del Tar oggetto del presente appello, secondo cui il giudizio di ottemperanza sarebbe inammissibile perché verrebbe a inserirsi nell’ambito di un giudizio civile di esecuzione ancora in corso.

L’assunto non può essere condiviso, in quanto il giudizio di espropriazione presso terzi si chiude in via definitiva con l’ordinanza di assegnazione del credito, e non costituisce una fase della procedura esecutiva presso terzi anche il complesso delle operazioni, logicamente successive, di pagamento del debito [Cass. civ., sez. III, 24 febbraio 2011, n. 4505].

9. Acclarato che l’ordinanza di assegnazione del credito ha natura decisoria e attitudine al giudicato, si tratta di verificare, secondo quanto premesso, se essa possa essere ritenuta fonte di un obbligo di conformazione della pubblica amministrazione.

9.1. Un argomento addotto contro l’ammissibilità del giudizio di ottemperanza muove dalla considerazione che esso è previsto per ottenere l’esecuzione di un giudicato del giudice ordinario (o di altro giudice diverso dall’amministrativo), purché il provvedimento giurisdizionale definisca un giudizio di cognizione in cui è parte una pubblica amministrazione. E ciò in coerenza con la funzione e la tradizionale configurazione del giudizio, nato per ottenere l’adempimento (conformazione) da parte dell’amministrazione alla sentenza emessa dal giudice ordinario nei suoi confronti, e solo successivamente esteso alle sentenze del giudice amministrativo [Tar Campania – Napoli, sez. V, 10 ottobre 2008, n. 14692; Id., sez. V, 13 novembre 2009, n. 7373; Tar Lazio – Roma, sez. II, 8 luglio 2009, n. 6667].
Pertanto, in relazione ai giudicati del giudice ordinario, il giudizio di ottemperanza è ammissibile se la pubblica amministrazione sia in via diretta l’autore della “lesione di un diritto civile o politico”.
Nel caso invece dell’ordinanza di assegnazione di un credito vantato verso una p.a., la lite originaria sarebbe tra un creditore e un debitore privato, di cui il debitore privato a sua volta creditore della pubblica amministrazione.

9.2. Tale argomento non può essere condiviso, ove si consideri che il giudizio di ottemperanza va ammesso in relazione a qualunque giudicato del giudice ordinario in cui sia parte una pubblica amministrazione, anche per crediti privatistici.

Ora, nel caso del processo di espropriazione verso terzi, con l’ordinanza di assegnazione, un credito vantato da un privato verso una pubblica amministrazione, viene accertato come esistente e trasferito da un creditore privato ad altro creditore privato.

Vi è pertanto il presupposto di un dovere di conformazione della pubblica amministrazione ad un ordine del giudice civile che riconosce l’esistenza di un debito della stessa.

9.3. Ulteriore obiezione alla soluzione affermativa è che laddove si ammettesse il giudizio di ottemperanza in relazione all’ordinanza di assegnazione somme, non si avrebbe un “cumulo di procedure” (del tutto ammissibile, con i limiti sopra riportati), né procedure di esecuzione/ottemperanza “parallele”, bensì un giudizio di ottemperanza come esecuzione dell’esecuzione, cioè come giudizio di esecuzione ulteriore di un’altra procedura esecutiva che, in quanto definita, non ha più bisogno di alcun altro provvedimento giurisdizionale [Tar Campania – Napoli, sez. V, 10 ottobre 2008, n. 14692; Id., sez. V, 13 novembre 2009, n. 7373; Tar Lazio – Roma, sez. II, 8 luglio 2009, n. 6667].

9.4. Se è vero che l’ordinanza di assegnazione del credito conclude la procedura esecutiva, non è tuttavia dimostrato che tale procedura, in quanto definita, non abbia più bisogno di altro provvedimento giurisdizionale, atteso che le esigenze di pienezza e effettività della tutela postulano, al contrario, la individuazione di rimedi efficaci quando la pubblica amministrazione, nonostante l’ordine di esecuzione del credito, resti ancora inerte.

10. In conclusione, l’orientamento negativo è supportato da argomenti che non convincono, in quanto da un lato non risulta dimostrata la asserita portata non decisoria e la inettitudine al giudicato dell’ordinanza di assegnazione del credito, e dall’altro lato, come è stato dimostrato, l’ordinanza di assegnazione del credito comporta l’accertamento di un debito della pubblica amministrazione e la condanna al relativo pagamento, e dunque implica un obbligo di conformazione.

Pertanto va confermato l’orientamento affermativo, con formulazione del seguente principio di diritto: l’ordinanza di assegnazione del credito resa ai sensi dell’art. 553 cod. proc. civ. nell’ambito di un processo di espropriazione presso terzi, emessa nei confronti di una pubblica amministrazione o soggetto ad essa equiparato ai sensi del cod. proc. amm., avendo portata decisoria (dell’esistenza e ammontare del credito e della sua spettanza al creditore esecutante) e attitudine al giudicato, una volta divenuta definitiva, per decorso dei termini di impugnazione, è suscettibile di esecuzione mediante giudizio di ottemperanza (art. 112, comma 3, lett. c), art. 7, comma 2, cod. proc. amm.).

[…Omissis…]

Commento

Con la pronuncia in rassegna l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato interviene a dirimere il contrasto giurisprudenziale in atto riguardo alla questione se l’ordinanza di assegnazione di un credito, adottata dal giudice dell’esecuzione civile ai sensi dell’art. 553 c.p.c. nell’ambito di un processo di espropriazione presso terzi in cui l’amministrazione abbia la veste di debitor debitoris, sia o meno suscettibile di ottemperanza ai sensi dell’art. 112, comma 2, lett. c) del Codice del processo amministrativo, norma ove si fa riferimento (come oggetto del giudizio ivi disciplinato) alle sentenze passate in giudicato ed agli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice ordinario.

La questione appena riassunta è pregiudicata da quella se il provvedimento di che trattasi abbia (o meno) i caratteri della decisorietà e dell’attitudine al giudicato, solo in presenza dei quali può ritenersi sussistente un obbligo di conformazione in capo alla pubblica amministrazione suscettibile di ottemperanza.

La controversia che ha dato luogo al pronunciamento del Massimo Consesso della giustizia amministrativa è, nei suoi tratti essenziali, così sintetizzabile: un’impresa conveniva in giudizio un proprio debitore per vederlo condannato al pagamento della somma di circa 150.000 euro; a seguito della condanna (irrogata sulla base di un decreto ingiuntivo non opposto) il creditore – rimasto insoddisfatto – azionava il procedimento esecutivo di cui agli artt. 543 e ss. c.p.c. (pignoramento presso terzi), essendo il debitore condannato al pagamento a sua volta creditore del Comune di Messina. Il giudice dell’esecuzione civile assegnava, ai sensi dell’art. 553 del Codice di rito, il credito vantato dal debitore esecutato verso l’ente locale al creditore esecutante, ma nonostante una formale diffida, il Comune rimaneva inerte. L’impresa quindi agiva innanzi al Tar affinché, nelle forme del giudizio di ottemperanza, fosse ordinato all’amministrazione di conformarsi al detto provvedimento giudiziale.

Riguardo al se tale provvedimento giudiziale sia o meno suscettibile di ottemperanza, l’adito Tribunale amministrativo regionale ha concluso nel senso dell’inammissibilità, ritenendo di aderire ad uno degli orientamenti espressi in thema dalla giurisprudenza amministrativa [vedi ad es. Cons. St., Sez. IV, 1° aprile 1992, n. 352; Id., Sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7401; Id., Sez. IV, 6 novembre 2008, m. 5485; Id., Sez. V, 13 ottobre 2010, n. 7643]. Constando però un diverso orientamento pretorio [C.G.A.R. Sicilia, 14 giugno 19999, n. 262; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 10 ottobre 2008, n. 14692; Id., 13 novembre 2009, n. 7373, riformata da Cons. St., Sez. V, 13 ottobre 2010, n.7463; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 5 luglio 2006, n. 1575; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. III, 30 giugno 2009, n. 1202], il Giudice innanzi al quale la pronuncia di inammissibilità resa dal Tar veniva appellata chiedeva un chiarimento all’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99 del Codice del processo amministrativo.

Per comprendere esattamente i termini della questione risolta dal Massimo Consesso della giustizia amministrativa non sembra un fuor d’opera una breve panoramica sulla disciplina, contenuta nel Codice di procedura civile, dell’espropriazione presso terzi. Si dà luogo a tale procedura esecutiva quante volte l’espropriazione riguarda beni che il debitore detiene presso terzi (ma dei quali non possa direttamente disporre: in quest’ultimo caso l’esecuzione ha luogo nelle forme del pignoramento presso il debitore) ovvero crediti che il debitore vanta verso uno o più terzi. Il tratto essenziale di questa procedura consiste nella necessità di citare il terzo onde metterlo in condizione di rendere la dichiarazione circa il se ed in che misura sia effettivamente debitore dell’esecutato ed onde consentire che rispetto a tali diritti (vantati dall’esecutato verso il terzo) divenga immediatamente operante il vincolo di indisponibilità che è proprio del pignoramento (ciò per evitare che il terzo, magari colludendo con il debitore esecutato, anticipi la prestazione nei riguardi di quest’ultimo, rendendo vana l’azione del creditore). Per realizzare tali eterogenee finalità, il Codice configura l’atto di pignoramento presso terzi come un atto complesso, “sia nel senso che in esso sono presenti caratteri propri degli atti del processo esecutivo insieme con altri che sono propri del processo di cognizione; e sia nel senso che esso è posto in essere dall’attività coordinata di due soggetti (il creditore e l’ufficiale giudiziario) nei confronti di altri due soggetti (il debitore ed il terzo)” [così MANDRIOLI, Corso di diritto processuale civile, XI ed., Torino 2011, vol. III, spec. 86]. In estrema sintesi le finalità del pignoramento presso terzi sono: intimare al terzo di non disporre delle somme o delle cose senza ordine del giudice; ingiungere al debitore di astenersi da ogni atto diretto a sottrarre alla garanzia del credito i suoi beni; invitare il terzo a fare la dichiarazione relativa al suo debito nei confronti del debitore principale.

...omissis...






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