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Articolo di Dottrina



COMPETENZA TERRITORIALE



Sulla prevalenza del criterio dell’ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato rispetto al criterio della sede dell’Autorità emanante, ai fini della determinazione della competenza territoriale nel processo amministrativo

Aureliana DI MATTEO

Si anticipa un estratto dell’Approfondimento di diritto Amministrativo che sarà inserito nel fascicolo di Dicembre della Rivista cartacea NelDiritto

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 24 settembre 2012, n. 33

Processo amministrativo – Competenza territoriale

Massime

1.Il criterio ordinario di riparto della competenza per territorio è quello della sede dell'autorità amministrativa cui fa capo l'esercizio del potere oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la competenza è del Tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano.

2.L'interdittiva antimafia non costituisce atto avente portata generale né ha efficacia sull'intero territorio nazionale, bensì opera in seno al singolo rapporto cui afferisce e, pertanto, spiega i suoi effetti "diretti" nell'esclusivo ambito della circoscrizione territoriale ove quest’ultimo è costituito e si svolge.

Estratto delle motivazioni

[…Omissis… ]

In sede cautelare, con ordinanza 24 novembre 2011 n. 1793 il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione I, ha dichiarato la propria incompetenza per territorio a conoscere della controversia in favore del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma. In particolare, ha premesso che il diniego di autorizzazione al subappalto è consequenziale rispetto al provvedimento prefettizio interdittivo; che un unico giudice è competente a conoscere dell’impugnativa dell’atto presupposto e di quello consequenziale; che, nella specie, l’atto presupposto ha effetto diretto su tutto il territorio nazionale, non già con efficacia limitata al territorio della Regione Puglia ove produce unicamente effetti riflessi; e che, ai sensi dell’art. 13, comma 1, seconda parte, del codice del processo amministrativo, la regola dell’efficacia territoriale diretta dell’atto impugnato assume valenza di criterio generale di radicamento della competenza per territorio del Tribunale amministrativo regionale della regione, nel cui ambito territoriale l’atto produce tali effetti. Ha perciò ritenuto la propria incompetenza per territorio in base al cit. art. 13, co. 1, seconda parte, e la competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ai sensi del terzo comma dello stesso articolo.

3. Tuttavia quest’ultimo, davanti al quale la ricorrente ha riassunto il giudizio, con ordinanza 30 maggio 2012 n. 4893 ha disatteso la conclusione raggiunta dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ed ha valorizzato la prima parte dell’art. 13, co. 1, la quale a suo avviso pone il criterio primario della sede della pubblica amministrazione, fatta salva l’ipotesi in cui la controversia riguardi provvedimenti, atti, accordi o comportamenti delle pubbliche amministrazioni con effetti “diretti” limitati al territorio di una regione; in tal caso, il criterio cardine della sede dell’organo che ha adottato l’atto sarebbe mitigato da quello dell’efficacia dell’atto, in questo modo trovando conferma la combinazione dei criteri già sancita dall’art. 3, co. 2 e 3, della legge n. 1034 del 1971 e, d’altro canto, il criterio basato sugli effetti “diretti” del provvedimento sarebbe finalizzato, come sempre riconosciuto, a non gravare eccessivamente il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, evitando l’impugnazione davanti a quest’ultimo di atti di autorità centrali aventi effetti diretti limitati. Dunque, nel caso di specie la competenza non sarebbe del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, posto che i provvedimenti in contestazione non sono stati adottati da autorità aventi sede nel Lazio e, comunque, non hanno effetti diretti nel Lazio, ma, a voler seguire il criterio dell’atto presupposto nei termini rappresentati nell’ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, ossia del giudice amministrativo nella cui circoscrizione territoriale ricade la sede della Prefettura (organo periferico del Ministero dell’interno e sede di rappresentanza del Governo nella Provincia) di Messina.

A parere del Collegio, inoltre, siffatto esito non muterebbe anche ritenendosi che il criterio principale sia quello di cui al secondo periodo dell’art. 13, co. 1, cod. proc. amm., poiché ciò che rileverebbe sarebbe la circostanza che la Prefettura di Messina eserciti tutta la propria attività in una determinata circoscrizione territoriale, mentre sarebbe ininfluente che ponga in essere anche atti ad efficacia territorialmente non limitata, tale aspetto essendo sempre stato riconosciuto quale evento privo di rilievo ai fini della determinazione del giudice competente.

Ritenuta, quindi, la propria incompetenza, ha disposto la trasmissione degli atti al Consiglio di Stato per la definizione del regolamento di competenza sollevato d’ufficio ai sensi dell’art. 16, comma 3, del codice del processo amministrativo, indicando come competente il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia.

4. Il regolamento è stato assegnato all’adunanza plenaria, nella composizione integrata prevista dall’art. 10, comma 3, del d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti l’esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato).

Omissis si è costituita in giudizio, ha depositato documenti ed ha svolto argomentazioni a sostegno della competenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia.

Anche Ferrovie del Gargano si è costituita in giudizio. All’odierna camera di consiglio il regolamento è stato introitato in decisione, previa trattazione orale.

In punto di diritto, va preliminarmente ricordato che l’art. 13 cod. proc. amm., rubricato “Competenza territoriale inderogabile”, recita: “1. Sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il Tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il Tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il Tribunale ha sede.

2. Per le controversie riguardanti pubblici dipendenti è inderogabilmente competente il Tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio.

3. Negli altri casi è inderogabilmente competente, per gli atti statali, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra regionale, il Tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il soggetto.”

Come precisato nella relazione al detto codice, in tal modo si è inteso chiarire che il criterio ordinario di riparto della competenza per territorio “è quello della sede dell’autorità amministrati va cui fa capo l’esercizio del potere oggetto della controversia. Tuttavia tale criterio non opera là dove gli effetti diretti del potere siano individuabili in un ambito diverso; in tal caso la competenza è del Tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano. Ciò in linea con il più recente orientamento secondo cui deve in tali ipotesi privilegiarsi il criterio connesso all’ambito territoriale di efficacia diretta del potere esercitato, anche in ragione delle possibili connessioni tra diversi giudizi, nonché per non accrescere oltremodo il carico del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sul quale altrimenti verrebbero a gravare tutte le controversie aventi ad oggetto l’attività delle amministrazioni che hanno sede nella capitale, anche quando tale attività riguardi in via diretta circoscritti ambiti territoriali”.

Non v’è dubbio, dunque, che in tema di competenza territoriale inderogabile del giudice amministrativo il criterio principale sia quello della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato e che tale criterio sia sostituito da quello inerente gli effetti “diretti” dell’atto, qualora essi si esplichino in luogo compreso in un diversa circoscrizione territoriale di Tribunale amministrativo regionale.

In tale ottica debbono condividersi le considerazioni svolte dall’ordinanza di rimessione circa l’incompetenza nella specie del Tribunale amministrativo regionale del Lazio.

Invero, come si è accennato in precedenza, la controversia di cui trattasi ha per oggetto, in via principale, il diniego di autorizzazione al subappalto emesso da amministrazione pubblica avente sede nella Regione Puglia, relativamente a lavori affidati e da eseguirsi nella Regione stessa. Esso ha per oggetto poi, quale atto presupposto, l’interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di Messina, in ordine

alla quale si sono in particolare prospettati i cennati problemi inerenti l’individuazione del Tribunale amministrativo regionale competente.

Ora, riguardo a tale secondo provvedimento deve affermarsi che esso non è atto avente portata generale né, come bene rappresenta la difesa di Omissis e diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia, ha efficacia sull’intero territorio nazionale, bensì opera in seno al singolo rapporto cui afferisce e, pertanto, spiega i suoi effetti “diretti” nell’esclusivo ambito della circoscrizione territoriale ove quest’ultimo è costituito e si svolge.

A tal proposito va ricordato che, ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. 30 giugno 1998, n. 252 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia), a norma del cui secondo comma è stata adottata l’interdittiva in questione, le informazioni del Prefetto “ sono richieste dall’amministrazione interessata” (comma 3) e se, come nella specie, a seguito delle verifiche disposte dalla stessa autorità emergono elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa, sono esclusivamente “le amministrazioni cui sono fornite le relative informazioni” che “non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o i subcontratti …” (comma 2). Ciò non toglie, naturalmente, che il Prefetto possa corrispondere con analoghe informazioni alla richiesta di altra amministrazione pubblica, ma si tratterà pur sempre di diverso provvedimento, il quale avrà specifica efficacia inibitoria della stipulazione, approvazione o autorizzazione nei riguardi di quella amministrazione ed in relazione a quel rapporto in ragione del quale la richiesta sia stata avanzata.

6. In definitiva nella specie va riconosciuta dunque la competenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia sia sul diniego di autorizzazione al subappalto, sia sulla interdittiva prefettizia.

Esula perciò nel caso in esame alcuna possibile problematica di spostamento della competenza per ragioni di connessione (che condurrebbe peraltro ad identico risultato, attesa la natura funzionale da riconoscersi alla competenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia in virtù dell’art. 14, comma 3, del codice del processo amministrativo, rientrando il giudizio esperito dinanzi ad sso nell’ambito della previsione di cui al successivo art. 119 del medesimo codice: cfr. per i rapporti tra competenza funzionale e competenza territoriale inderogabile la sentenza di questa adunanza plenaria 25 giugno 2012, n. 23).

È da aggiungere che alla esposta conclusione non osta la mancata indicazione espressa del Tribunale amministrativo regionale della Puglia da parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio.

Stante invero la natura inderogabile annessa dal codice del processo amministrativo alla competenza dei tribunali regionali, la individuazione in concreto della stessa non può dipendere dalla prospettazione formulata in sede di regolamento dal tribunale rimettente, ma deve necessariamente promanare dall’applicazione obiettiva delle regole dell’ordinamento.

[…Omissis… ]

Commento

L’ordinanza riportata risolve un conflitto di competenza insorto tra un Tribunale Amministrativo Regionale periferico, segnatamente il T.A.R. Puglia, ed il T.A.R. del Lazio, competente per i provvedimenti efficaci su tutto il territorio nazionale o comunque emanati da soggetti pubblici a carattere ultra-regionale, ai sensi dell’art. 13 comma 3 del Codice del Processo Amministrativo, d. lgs. 104 del 2010, di seguito C.p.a..

Appare d’uopo una breve disamina della controversia, sorta a causa di un appalto di lavori per la costruzione della tratta ferroviaria pugliese San Severo-Apricena, che la Ferrovie del Gargano srl ha affidato all’a.t.i. Omissis/Consorzio Omissis, la quale ha, a sua volta, assegnato in subappalto alcune lavorazioni alla Omissis spa, con sede in Messina.

Quest’ultimo soggetto subappaltatore, tuttavia, è stato raggiunto da misura interdittiva da parte della Prefettura di Messina, ai sensi dell’art. 10 comma 2 del DPR n. 252/1998.

Essendo carente un requisito soggettivo del subappaltatore, quale la certificazione antimafia, la Stazione Appaltante Ferrovie del Gargano srl ha negato l’autorizzazione al subappalto.

Avverso tale diniego, nonché avverso l’atto presupposto (informativa con effetti interdittivi, ai sensi dell’art. 10 comma 2 del DPR n. 252/1998), la società colpita dalla menzionata interdittiva ha presentato ricorso innanzi al T.A.R. Puglia.

Il T.A.R. adito, però, ha considerato insussistente la propria competenza, ritenendo che l’efficacia nazionale dell’atto presupposto giustificasse l’incardinarsi della competenza territoriale presso il T.A.R. del Lazio, ai sensi dell’art. 13 comma 3 del C.p.a..

D’altro canto, il T.A.R. del Lazio, in sede di riassunzione del processo, ha considerato quale criterio principale quello degli effetti “diretti” dell’atto. Nel caso di specie, difatti, l’informativa della Prefettura ha esplicato i propri effetti diretti – il diniego al subappalto - in Puglia e non già su tutto il territorio nazionale. Se pure si volesse considerare la sede dell’Ente che ha emanato il provvedimento, anche in tal caso la competenza si radicherebbe innanzi al T.A.R. Sicilia.

Il Giudice della riassunzione, dunque, ha proposto regolamento di competenza d’ufficio, ex art. 16 comma 4 del C.p.a. ed il regolamento di competenza è stato rimesso innanzi all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

La questione su cui si controverte, invero, non è nuova alla giurisprudenza ed alla dottrina, atteso che già nella disciplina precedente al Codice del Processo Amministrativo i criteri in base ai quali stabilire la competenza per territorio davano adito a molteplici dubbi interpretativi.

La disciplina precodicistica, in particolare contenuta negli artt. 2 e 3 della L. n. 1034 del 1971, prevedeva che il riparto della competenza per territorio fosse così articolato:

1) competenza dei T.A.R. ‘periferici’ per controversie concernenti provvedimenti di organi periferici dello Stato, enti a carattere ultra-regionale, enti pubblici territoriali e non territoriali, purché aventi sede nella circoscrizione del Tribunale Amministrativo Regionale;

2) competenza dei T.A.R. ‘periferici’ per controversie concernenti provvedimenti di organi periferici dello Stato, enti a carattere ultra-regionale la cui efficacia è limitata territorialmente alla circoscrizione del Tribunale Amministrativo Regionale;

...omissis...






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