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Testo del provvedimento

FONTI


Abilitazione alla professione di guida turistica




TAR LAZIO - SENTENZA 24 febbraio 2017, n.2817
MASSIMA
Sono evidenti l’illogicità e irragionevolezza del decreto ministeriale 7 aprile 2015, che ha individuato più di tremila siti, in tutte le Regioni ed in molti Comuni di Italia, e della disciplina del decreto dell’11 dicembre 2015, che ha previsto una specifica abilitazione, rilasciata da parte delle Regioni (e delle Province autonome), che “nelle forme e nei modi di cui al successivo articolo 5, rilascia, per i siti individuati dal decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo di cui al comma 1, localizzati sul proprio territorio, una specifica abilitazione per l'esercizio della professione di guida turistica” ciò in quanto con tale norma è stata introdotta “una abilitazione regionale con efficacia limitata all’ambito regionale, in contrasto, quindi, con la stessa previsione dell’art. 3 della legge n. 97 del 2013 e con le indicazioni della Corte Costituzionale”.




TESTO DELLA SENTENZA

TAR LAZIO - SENTENZA 24 febbraio 2017, n.2817 -

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4954 del 2016, proposto da: Sindacato Nazionale Guide Turistiche (SNGT), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Di Nardo, Davide Tommaso Tecci, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Di Nardo in Roma, via Enrico Accinni, 63 - Sc. A;

contro

Ministero dei beni, delle attività culturali e del turismo, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

ad opponendum: Sopradassi Caterina in proprio e quale legale rappresentante della Associazione Guide Turistiche di Venezia, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pavanini, Giorgio Suppiej, Marco Feroci, con domicilio eletto presso lo studio Marco Feroci in Roma, via Paolo Emilio, 32/B;

per l'annullamento, previa sospensione,

- del decreto n. 565 dell’11-12-2015 del Ministero dei beni, delle attività culturali e del turismo - (art. 2 comma 3 - art. 3 comma 2 lettera f) - art. 6 comma 1 lettera c) - art. 7 comma 4 - art. 8 commi 1, 2, 4, 7, 8).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dei beni, delle attività culturali e del turismo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 gennaio 2017 la dott.ssa Cecilia Altavista e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso è stato impugnato il decreto ministeriale dell’11 dicembre 2015 pubblicato sulla gazzetta ufficiale del 26 febbraio 2016, recante “individuazione dei requisiti necessari per l'abilitazione allo svolgimento della professione di guida turistica e procedimento di rilascio dell'abilitazione”, nella parte in cui prevede un nuovo esame di abilitazione per specifici siti individuati nel decreto ministeriale del 7 aprile 2015 e limita le prestazioni nell’ambito di appartenenza regionale e provinciale.

Sono stati formulati i seguenti motivi di ricorso:

- violazione dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 41 della Carta di Nizza; dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990; dei principi di buon andamento e ragionevolezza; dell’azione amministrativa; dei principi di certezza dei rapporti giuridici e del legittimo affidamento; eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta; travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; violazione degli artt. 33 e 117 comma 3 della Costituzione; disparità di trattamento;

Si è costituita l’Amministrazione intimata contestando la fondatezza del ricorso e sono intervenuti ad opponendum Caterina Sopradassi e l’Associazione delle guide turistiche di Venezia.

Alla udienza pubblica del 31 gennaio 2017 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è fondato.

L’art. 3 della legge n. 97 del 6-8-2013, legge europea 2013, norma dettata sulla base dell’apertura da parte della Commissione europea del caso EU Pilot 4277/2012, prevede espressamente la validità “su tutto il territorio nazionale” dell’abilitazione alla professione di guida turistica.

Inoltre, “ai fini dell'esercizio stabile in Italia dell'attività di guida turistica, il riconoscimento ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, della qualifica professionale conseguita da un cittadino dell'Unione europea in un altro Stato membro ha efficacia su tutto il territorio nazionale”. In base al secondo comma dell’art. 3, “fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, i cittadini dell'Unione europea abilitati allo svolgimento dell'attività di guida turistica nell'ambito dell'ordinamento giuridico di un altro Stato membro operano in regime di libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna autorizzazione nè abilitazione, sia essa generale o specifica”.

Dopo tali previsioni di carattere generale, il terzo comma ha, invece, attribuito al Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, sentita la Conferenza unificata, il potere di individuare, con apposito decreto ministeriale, i siti di particolare interesse storico, artistico o archeologico per i quali occorre una specifica abilitazione.

Successivamente, con il decreto legge n. 83 del 31-5-2014 convertito nella legge n. 106 del 29-7-2014, il potere ministeriale è stato esteso ai requisiti necessari ad ottenere tale abilitazione e alla disciplina del procedimento di rilascio della stessa, disciplina da adottarsi previa intesa con la Conferenza unificata. Sulla base del potere attribuito da tale norma è stato adottato il decreto ministeriale dell’11 dicembre 2015, impugnato con il presente ricorso.

La disciplina legislativa dell’art. 3 della legge n. 97 del 2013 è stata anche oggetto della sentenza della Corte costituzionale n. 178 del 2014, che ha dichiarato la illegittimità dell’art. 73 comma 4 della legge regionale dell’Umbria n. 13 del 2013, che aveva subordinato la possibilità di svolgere l’attività per le guide turistiche, che avessero conseguito l'abilitazione all'esercizio della professione presso altre Regioni e che intendevano svolgere la propria attività nella Regione Umbria, all'accertamento, da parte della Provincia, della conoscenza del territorio, con le modalità stabilite dalla Giunta regionale. La Corte ha espressamente affermato, in tale sentenza, che la norma regionale impugnata “introduce una barriera all'ingresso nel mercato, in contrasto con il principio di liberalizzazione introdotto dal legislatore statale”, richiamando la propria giurisprudenza per cui l'efficienza e la competitività del sistema economico risentono della qualità della regolazione, la quale condiziona l'agire degli operatori sul mercato: una regolazione delle attività economiche ingiustificatamente intrusiva - cioè non necessaria e sproporzionata rispetto alla tutela di beni costituzionalmente protetti (sentenze n. 247 e n. 152 del 2010, n. 167 del 2009) - genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche, a detrimento degli interessi degli operatori economici, dei consumatori e degli stessi lavoratori e, dunque, in definitiva reca danno alla stessa utilità sociale. L'eliminazione degli inutili oneri regolamentari, mantenendo però quelli necessari alla tutela di superiori beni costituzionali, è funzionale alla tutela della concorrenza e rientra a questo titolo nelle competenze del legislatore statale (sentenza n. 200 del 2012).

La Corte Costituzionale, quindi, pur pronunciandosi rispetto alla competenza della legge regionale, ha espressamente fatto riferimento ad un principio di liberalizzazione nell’attività delle guide turistiche contenuto nella disciplina della legge n. 97 del 2013.

Dalla espressa previsione legislativa e da quanto già affermato dalla Corte Costituzionale, deriva che la previsione del terzo comma dell’art. 3 della legge n. 97 del 2013, che consente l’introduzione di un limite alla libera concorrenza in relazione alla tutela di siti particolarmente rilevanti, non può che essere interpretato in via restrittiva, nel senso di attribuire al Ministero un potere eccezionale di escludere l’applicazione della disciplina generale di cui al comma 1.

Tale interpretazione è anche conforme a quanto affermato dalla sentenza della Corte di Giustizia del 26 febbraio 1991 che ha ritenuto compatibili alcune restrizioni alla prestazione di servizi qualora sussistano esigenze imperative di interesse generale e lo stesso risultato non potrebbe essere ottenuto con provvedimenti meno incisivi.

Sotto tali profili, sono evidenti l’illogicità e irragionevolezza del decreto ministeriale 7 aprile 2015, che ha individuato più di tremila siti, in tutte le Regioni ed in molti Comuni di Italia, e della disciplina del decreto dell’11 dicembre 2015, che ha previsto una specifica abilitazione, rilasciata da parte delle Regioni (e delle Province autonome), che “nelle forme e nei modi di cui al successivo articolo 5, rilascia, per i siti individuati dal decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo di cui al comma 1, localizzati sul proprio territorio, una specifica abilitazione per l'esercizio della professione di guida turistica”. Con tale norma è stata introdotta una abilitazione regionale con efficacia limitata all’ambito regionale, in contrasto, quindi, con la stessa previsione dell’art. 3 della legge n. 97 del 2013 e con le indicazioni della Corte Costituzionale.

Il comma 1 dell’art. 3 della legge afferma il principio dell’abilitazione valida su tutto il territorio nazionale; la disposizione del comma 3 attribuisce al Ministro il potere di individuazione dei siti di particolare interesse storico, artistico o archeologico per i quali occorre una specifica abilitazione e (a seguito del decreto legge n. 83 del 2014 convertito nella legge n. 106 del 2014) dei requisiti necessari ad ottenere tale abilitazione e della disciplina del procedimento di rilascio. In tali disposizioni non vi è alcun riferimento ad una abilitazione regionale. Infatti, il rispetto della competenza regionale è assicurato dalla norma primaria con la previsione dell’intesa con la conferenza unificata per l’esercizio del potere ministeriale (Corte Costituzionale n. 284 del 2016; n. 211 del 2016; n. 62 del 2013), rispetto alla disciplina dell’abilitazione.

Con il decreto dell’11 dicembre 2015, impugnato con il presente ricorso, è stata, invece, prevista una nuova abilitazione regionale per i siti individuati dal decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo localizzati sul territorio regionale.

Tale potere attribuito alle Regioni per il rilascio di una ulteriore abilitazione all’esercizio della professione di guida turistica con ambito limitato alla Regione, oltre che generico ed indeterminato (“procedono ad organizzare sessioni d’esame”- restando, quindi, indeterminato se una per tutti i siti regionali o per gruppi di siti o anche per un singolo sito ) è limitativo della concorrenza alla prestazioni di servizi in contrasto con l’articolo 117 della Costituzione ed il rispetto dei principi dell’Unione europea.

La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha, infatti, espressamente affermato, con riferimento alla disciplina delle guide turistiche e alle norme regionali che prevedevano l'indicazione di una limitazione degli ambiti territoriali per i quali sussiste l'abilitazione, nonché degli ambiti territoriali entro i quali la professione può essere esercitata, che “dette limitazioni comportano una lesione al principio della libera prestazione dei servizi, di cui all'art. 40 del Trattato CE e, dunque, la violazione del rispetto del vincolo comunitario di cui all'art. 117, primo comma, Cost., oltre che della libera concorrenza, la cui tutela rientra nella esclusiva competenza statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.“ (sentenza n. 271 del 2009).

Né la limitazione regionale dell’abilitazione può essere superata in via interpretativa con la disposizione dell’art. 7 del decreto ministeriale, che prevede l'iscrizione nell'Elenco nazionale delle guide turistiche dei siti di particolare interesse storico, artistico o archeologico, tenuto a livello nazionale dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, a seguito del superamento dell’abilitazione regionale. Oltre alla genericità e indeterminatezza della disciplina dell’art. 7 del decreto circa il rapporto tra l’abilitazione regionale e l’elenco nazionale, si deve evidenziare che, se a seguito dell’abilitazione regionale potesse svolgersi l’attività di guida turistica, comunque, su tutto il territorio nazionale, per i siti individuati nel decreto, tale disciplina risulterebbe anche contraddittoria rispetto alla esigenza di garantire una specialità delle conoscenze relativamente a tali siti, posta a base del potere attribuito dal comma 3 dell’art. 3 della legge n. 97 del 2013.

I ricorrenti contestano, altresì, il regime transitorio introdotto dall’art. 8 della legge n. 97 del 2013, per cui sino all’espletamento delle procedure di abilitazione e non oltre un anno dall’entrata in vigore del decreto, le guide turistiche già in possesso di abilitazione regionale o provinciale all'esercizio della professione possono, in via esclusiva, esercitare la propria attività professionale nel relativo ambito territoriale regionale in tutti i siti individuati nel decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo di cui all'art. 2, comma 1.

Tale norma transitoria, prevedendo la limitazione dell’attività nell’ambito regionale, è in contrasto con la disciplina dell’art. 3 della legge n. 97 del 2013 e con quanto indicato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 178 del 2014.

Inoltre, introduce una disparità di trattamento tra gli abilitati nelle singole Regioni sia rispetto alla durata del regime transitorio dipendente dalla effettiva conclusione delle procedure e addirittura dallo stesso avvio delle stesse. Infatti, è previsto espressamente che la norma transitoria cessi di avere efficacia in caso di mancato avvio delle procedure da parte della Regione, con la conseguente impossibilità di svolgere l’attività professionale nei siti individuati, in relazione alla effettiva attività procedimentale avviata dalla Regione. Infine, da tale normativa transitoria, deriva una evidente disparità di trattamento anche in relazione alla differenza tra il numero di siti per le diverse Regioni, tra le guide già abilitate in una Regione o in una altra.

Sotto tali profili il ricorso è fondato e deve essere accolto con annullamento del decreto ministeriale impugnato.

L’annullamento per tali motivi di ricorso comporta l’assorbimento delle ulteriori censure.

In considerazione della novità della particolarità della questione sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.