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Testo del provvedimento

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
CONTRATTI DELLA P.A.
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA


Silenzio assenso della Pubblica Amminsittrazione




TAR LAZIO , SENTENZA 24 febbraio 2017, n.2829
RICOGNIZIONE

Il Tar Lazio chiarisce il rapporto tra silenzio dell'amministrazione e domanda di condanna a concludere il procedimento




MASSIMA

Nell'ipotesi in cui una parte processuale deduca l'avvenuta formazione del silenzio-assenso risulta inammissibile la domanda di condanna della pubblica amministrazione a concludere il procedimento. Non è possibile, infatti, sostenere contestualmente che il potere amministrativo nella fattispecie si sia consumato, essendosi consolidata una situazione giuridica favorevole all'istante e, con lo stesso ricorso, pretendere dalla pubblica amministrazione l'esercizio del potere, su ordine del giudice. La previsione di una fattispecie legislativa di silenzio significativo preclude la possibilità, per l'interessato, di attivare contestualmente lo speciale rimedio del silenzio-inadempimento, di creazione pretoria e ora previsto e disciplinato dagli artt. 31 e 117 c.p.a., atteso che le due domande si fondano su presupposti alternativi. (In parte dichiara improcedibili e in parte accoglie il ricorso principale e quello per motivi aggiunti)





TESTO DELLA SENTENZA

TAR LAZIO , SENTENZA 24 febbraio 2017, n.2829 - Pres. Pasanisi; Est. Toschei

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7318 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
LE T.P. S.r.l., in persona del rappresentante legale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mariano Protto, Giovanni Corbyons, Luca Mazzeo e Chiara Marrama ed elettivamente domiciliata presso lo Studio legale Corbyons-Protto in Roma, Via Cicerone, n. 44;
contro
il COMUNE DI ROMA CAPITALE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Andrea Camarda dell'Avvocatura comunale, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, Via Tempio di Giove, n. 21;
la REGIONE LAZIO, il MINISTERO DELL'INTERNO e il MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI E DEL TURISMO nonché l'AZIENDA USL ROMA C, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, non costituiti in giudizio;
nei confronti di
G.S. S.r.l. e E.L. S.p.a., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, non costituiti in giudizio;
per l'accertamento
(ricorso introduttivo) del silenzio-assenso formatosi sull'istanza del 7 agosto 2014 volta al rilascio del permesso di costruire in favore della Società Le T.P. S.r.l. per la realizzazione di un complesso immobiliare in via della Rustica n. 130 a Roma ed al rilascio dell'autorizzazione amministrativa in favore di E.L. e G.S. per l'apertura di due medie strutture di vendita;
e per l'annullamento
(primo ricorso per motivi aggiunti) della determinazione dirigenziale n. QH/1816/2015 del 25 agosto 2015 del Dipartimento dello sviluppo economico e attività produttive del Comune di Roma Capitale con cui è stata respinta l'istanza del 7 agosto 2014;
nonché per l'annullamento
(secondo ricorso per motivi aggiunti) della nota del Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica di Roma Capitale (...) del 29 gennaio 2016 che, in elusione dell'ordinanza del TAR Lazio, Sezione II-quater 14 dicembre 2015 n. 5600, con la quale si era imposto un motivato riesame della domanda della società ricorrente, si è limitata a confermare il proprio precedente parere negativo espresso nella nota n. (...) del 25 giugno 2015 e della successiva nota prot. n. (...) del 4 febbraio 2016 con la quale il SUAP ha trasmesso alla società ricorrente il preavviso di rigetto dell'istanza presentata il 7 agosto 2014.
Visto il ricorso introduttivo e i due ricorsi recanti motivi aggiunti con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio dell'Amministrazione comunale intimata nonché i documenti prodotti;
Visti il decreto presidenziale 19 novembre 2015 n. 5156 e le ordinanze cautelari 14 dicembre 2015 n. 5600 e 2 marzo 2016 n. 1032;
Esaminate le ulteriori memorie depositate in giudizio;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 novembre 2016 il dott. Stefano Toschei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. - Con un primo ricorso la Società Le T.P. S.r.l. ha proposto domanda giudiziale al fine di ottenere una pronuncia di accertamento del silenzio-assenso che si sarebbe formato sulla istanza presentata, dalla medesima società, in data 7 agosto 2014 (poi integrata il 4 dicembre 2014) allo Sportello per le attività produttive del competente Municipio di Roma Capitale, volta al rilascio del permesso di costruire in favore della Società Le T.P. S.r.l. per la costruzione di un complesso immobiliare nell'area sita in via della Rustica n. 130 nonché dell'autorizzazione amministrativa in favore di E.L. e G.S. per l'apertura di due medie strutture di vendita.
Contemporaneamente la odierna società ricorrente proponeva una separata domanda al TAR del Lazio, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., volta a sentir dichiarare la illegittimità del silenzio-inadempimento formatosi sulla istanza del 7 agosto 2014 in quanto il Comune di Roma aveva violato il principio dell'obbligo di concludere i procedimenti avviati il 7 agosto 2014 con atto espresso ed entro il prescritto termine. Tale secondo giudizio si concludeva con esito favorevole per la società ricorrente atteso che, con sentenza 9 settembre 2015 n. 11126, il TAR del Lazio, Sezione II-quater, imponeva all'amministrazione comunale la conclusione con atto espresso del procedimento in corso. Il Dipartimento dello sviluppo economico e attività produttive del Comune di Roma Capitale, a questo punto, adottava la determinazione dirigenziale n. prot. (...) del 25 agosto 2015, con la quale veniva respinta l'istanza del 7 agosto 2014 di rilascio dell'autorizzazione unica all'apertura di due medie strutture di vendita e del permesso di costruire.
2. - Nei confronti di tale provvedimento proponeva un secondo gravame (con ricorso recante motivi aggiunti) la Società Le T.P. S.r.l.. Quest'ultima rammenta che:
- in data 24 giugno 2015 si era tenuta una conferenza di servizi nel corso della quale il Dipartimento di programmazione e attuazione urbanistica del Comune di Roma Capitale aveva espresso parere al rilascio dei titoli abilitativi richiesti, tanto che il SUAP aveva preavvisato il diniego dell'istanza a suo tempo presentata dalla odierna società ricorrente;
- quest'ultima, in seguito all'accesso documentale esercitato con riferimento ai verbali redatti nel corso della conferenza di servizi, aveva depositato osservazioni critiche rispetto alle ragioni che, ad avviso del Comune, protendevano per il diniego del rilascio dei titoli abilitativi richiesti;
- alla presentazione di tali osservazioni seguiva l'adozione della determinazione dirigenziale reiettiva del 25 agosto 2015.
Tutti gli atti dell'istruttoria in uno con il provvedimento conclusivo di segno negativo sono stati fatti oggetto del primo ricorso recante motivi aggiunti deducendosene la illegittimità per le seguenti ragioni:
I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 21-quinquies, 21-octies e 21-nonies della L. 7 agosto 1990, n. 241 nonché degli artt. 7, 8 e 10 della medesima legge, in quanto la determinazione dirigenziale che ha negato il rilascio dei titoli abilitativi richiesti è stata adottata dopo la scadenza del termine di 90 giorni dalla presentazione dell'istanza del 7 agosto 2014 sicché, non essendo stato formulato nei confronti della società richiedente alcun invito ad integrare la documentazione già prodotta in allegato alla istanza medesima, alla data del 5 novembre 2014 si era formato il silenzio-assenso sulla ridetta istanza. Deriva da quanto sopra la illegittimità del provvedimento di diniego del rilascio dell'autorizzazione unica in quanto, essendosi formato il silenzio-assenso sulla relativa istanza, qualora l'amministrazione avesse voluto impedire il dispiegarsi delle facoltà connesse al provvedimento implicitamente formatosi e sorte in capo alla società richiedente, avrebbe dovuto intervenire in via di autotutela eliminando quel provvedimento implicito di segno favorevole, previa comunicazione dell'avvio del relativo procedimento di secondo grado. Ad ogni buon conto, qualora non si convenisse con la formazione del silenzio-assenso relativamente al permesso di costruire, esso si dovrebbe essere comunque considerato formato con riguardo all'autorizzazione commerciale ad aprire due medie strutture di vendita in favore di E.L. e G.S.;
II) Violazione dell' art. 20, comma 8, del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e dell' art. 8, comma 4, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 114, Violazione e falsa applicazione dell' art. 7 del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 e dell' art. 1 L. n. 241 del 1990, Eccesso di potere per difetto dei presupposti, perplessità e per aggravamento del procedimento, atteso che quando è intervenuto il provvedimento di diniego qui impugnato si era già formato il silenzio-assenso sull'istanza presentata il 7 agosto 2014;
III) Violazione e falsa applicazione dell' art. 7 del D.P.R. n. 160 del 2010, Eccesso di potere per difetto dei presupposti, per perplessità e per aggravamento del procedimento, perché la presunta interruzione dell'istruttoria, asseritamente prodottasi in sede di conferenza di servizi del 16 dicembre 2014 "sino alla definizione di aspetti urbanistici", viola la disposizione del citato art. 7 del D.P.R. n. 160 del 2010 a mente della quale lo sportello unico per le attività produttive, nel caso in cui non vengano richieste integrazioni documentali adotta il provvedimento conclusivo nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza ovvero indice una conferenza di servizi concludendo il procedimento nel termine di complessivi 120 giorni dalla presentazione dell'istanza. Nel caso di specie invece la conferenza è stata indetta il 16 dicembre 2014 dopo ben 131 giorni dalla presentazione dell'istanza ed il parere in attesa del quale sarebbe stata disposta la interruzione del procedimento è poi intervenuto in data 25 giugno 2015, dopo ulteriori 180 giorni dall'avvio della conferenza di servizi;
IV) Violazione e falsa applicazione dell' art. 7 del D.P.R. n. 160 del 2010 sotto altro profilo, Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 10-bis, 14 e ss. L. n. 241 del 1990, Violazione e falsa applicazione della L. n. 133 del 2008 e dell'art. 41 Cost. , Violazione del regolamento dei procedimenti amministrativi del Comune di Roma di cui alla deliberazione di Consiglio comunale n. 125 del 24 giugno 1996, giacché la nota prot. QHAJ/46247 del 26 giugno 2015, di avvio del procedimento di rigetto dell'istanza per il rilascio del permesso di costruire e dell'autorizzazione unica all'apertura di due medie strutture di vendita, ha assunto nel contesto del procedimento una mera funzione dilatoria, richiamando peraltro un regolamento comunale del 1996 e dunque risalente nel tempo, mentre per il procedimento in questione trova applicazione il regolamento n. 120/2010 a mente del quale i procedimenti relativi al rilascio dei titoli abilitativi in materia di attività produttive e di prestazioni di servizi hanno un percorso tipizzato e molto accelerato e rispetto al quale non possono considerarsi applicabili le disposizioni del vecchio regolamento del 1996;
V) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10 e 10-bis L. n. 241 del 1990, Difetto di motivazione e di istruttoria, in quanto, nel caso in cui non si ritenesse formato il silenzio-assenso sull'istanza presentata a suo tempo dalla società Le T.P., il provvedimento di diniego dell'autorizzazione integrata non sarebbe legittimo perché mancante di una adeguata motivazione circa le ragioni che hanno indotto gli uffici municipali a negare il rilascio dei titoli abilitativi, senza peraltro tenere in alcun conto le considerazioni controdeduttive trasmesse agli uffici dalla predetta società successivamente alla trasmissione del preavviso di rigetto;
VI) Violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 52 delle N.T.A. del PRG di Roma Capitale, Difetto di istruttoria e di motivazione, Eccesso di potere per travisamento perplessità e carenza dei presupposti, visto che la determinazione dirigenziale di reiezione dell'istanza, recependo acriticamente i pareri resi da altri Dipartimenti ha errato nel ritenere che il progetto proposto non potesse essere realizzato nell'area in questione, facendo propria una interpretazione applicativa dell'art. 52 delle N.T.A. del PRG di Roma Capitale;
VII) Violazione e falsa applicazione dell' art. 11, comma 1, lett. e) del D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59 nonché dell' art. 34, comma 3, del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 (convertito nella L. 22 dicembre 2011, n. 214 ), perché nonostante le difficoltà, ritenute comunque non giustificate e frutto di una illegittima interpretazione delle norme di settore applicabili al caso di specie, emerse in campo urbanistico, l'intervento commerciale avrebbe dovuto essere comunque assentito.
Da qui la richiesta di annullamento dell'atto con il quale è stata negata sia l'emanazione del permesso di costruire sia il rilascio dei titoli abilitativi all'apertura di due medie strutture di vendita.
3. - Il ricorso recante motivi aggiunti con il quale è stato gravato il provvedimento di diniego e gli altri atti della procedura è stato accompagnato da una richiesta di adozione di misure cautelari che questa Sezione ha accolto con ordinanza 14 dicembre 2015 n. 5600 che, sul presupposto della fondatezza, seppur in senso prognostico tenuto conto della sommarietà della delibazione dovuta al rito cautelare, del settimo motivo di ricorso (dell'atto recante motivi aggiunti) perché nella determinazione dirigenziale impugnata l'Amministrazione comunale procedente "non motiva esplicitamente ed analiticamente in ordine alle controdeduzioni presentate dalla ricorrente nel corso del procedimento, limitandosi a rinviare a una nota in pari data del DPAU, la quale è a sua volta assolutamente carente sotto il profilo motivazionale" (così, testualmente, nell'ordinanza di accoglimento dell'istanza cautelare formulata dalla ricorrente con il primo ricorso recante motivi aggiunti), ordinava "all'Amministrazione di provvedere al motivato riesame della domanda della parte ricorrente".
E' avvenuto che gli uffici comunali hanno riattivato il procedimento procedendo a convocare una conferenza di servizi in data 13 gennaio 2016, all'esito della quale, dopo che la società Le T.P. aveva presentato ulteriori osservazioni, è stato comunicato un preavviso di rigetto, al quale hanno fatto nuovamente seguito altre controdeduzioni della società interessata ed infine la sfavorevole nota del Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica prot. n. (...) del 29 gennaio 2016 e la sovrapponibile decisione del SUAP del 4 febbraio 2016 (di piana condivisione del contenuto del parere reso dal suindicato Dipartimento) con le quali è stato confermato l'avvio del procedimento di rigetto dell'istanza di rilascio del titolo abilitativo a costruire e di quelli necessari per l'apertura di due medie strutture di vendita.
4. - Nei confronti di tali ultimi atti confermativi del diniego è stato proposto dalla Società Le T.P. un nuovo ricorso recante motivi aggiunti con il quale, ribadendo tutte le censure e le domande proposte con i primi due gravami, ha dedotto ulteriormente i seguenti motivi di impugnazione:
I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10 e 10-bis L. n. 241 del 1990, Difetto di motivazione e di istruttoria, Illogicità intrinseca, Eccesso di potere per sviamento, in quanto, ribadendo quanto già evidenziato con il primo ricorso recante motivi aggiunti, il parere reso dal Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica ha espresso un secondo parere, successivamente a quello precedentemente reso in data 25 giugno 2015, che alla pari del primo contiene una motivazione sfavorevole rispetto all'accoglimento dell'istanza presentata il 7 agosto 2014 particolarmente criptica e niente affatto aderente alla ordinaria interpretazione che dovrebbe darsi delle norme di settore che disciplinano i casi in cui trova applicazione la procedura del Progetto unitario convenzionato;
II) Erronea assimilazione del Progetto unitario convenzionato allo strumento urbanistico indiretto, Violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 52 N.T.A. del PRG di Roma capitale, Difetto di istruttoria e di motivazione, Eccesso di potere per travisamento, perplessità e carenza dei presupposti, atteso che erroneamente lo Sportello unico per le attività produttive, rimettendosi acriticamente al parere reso dal Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica ha nuovamente (avendolo già affermato con gli atti impugnati con il primo ricorso recante motivi aggiunti) escluso che l'intervento proposto dalla Società Le T.P. possa essere attuato a mezzo di Progetto unitario convenzionato, sia perché il progetto in questione sarebbe assimilabile ad uno strumento indiretto e come tale soggetto ad approvazione dell'organo politico sia perché l'art. 52, comma 11, delle NTA del vigente PRG consente con intervento diretto la destinazione d'uso commerciale CU/b (piccole strutture di vendita) e non anche quella commerciale CU/m (medie strutture di vendita). Ad avviso della società ricorrente il diniego così motivato è affetto da due macroscopiche illegittimità. Anzitutto il progetto unitario convenzionato non è incluso tra gli strumenti indiretti di cui all'art. 12, comma 3, delle NTA e quindi non rientra tra gli strumenti urbanistici esecutivi del PRG subordinati ad una specifica approvazione. Inoltre il progetto unitario non rientra neppure tra gli strumenti diretti, collocandosi in una sorta di tertium genus rispetto al permesso di costruire ed ai piani attuativi, visto che è destinato ad operare nelle aree già dotate di adeguate opere di urbanizzazione. Pertanto, dovendo la società Le T.P. costruire su un lotto di 10.500 mq, con indice di edificabilità 0,35 ed in area già sufficientemente urbanizzata, è stato per questa ragione proposto un progetto unitario convenzionato, obbligandosi la medesima società a realizzare adeguati spazi scoperti da destinare a verde e a posti auto nonché a corrispondere il previsto contributo straordinario.
A tale ultimo motivo di ricorso, fanno seguito ulteriori censure tutte fondate, nel merito, sull'erronea interpretazione, da parte degli uffici comunali, della portata applicativa delle disposizioni contenute nelle NTA e sulla non corretta considerazione degli elementi di fatto sottesi alla richiesta della società ricorrente, considerato che il comportamento tenuto dai predetti uffici nel riavvio del procedimento dopo l'accoglimento dell'istanza cautelare da parte del Tribunale si presenta anche elusivo del disposto della suddetta ordinanza.
Da qui la richiesta di annullamento anche degli atti a contenuto confermativo del diniego.
5. - Costituendosi in giudizio in ciascuno dei tre ricorsi il Comune di Roma Capitale ha analiticamente contestato le avverse affermazioni chiedendo la reiezione dei gravami proposti, attesa la correttezza e legittimità degli atti impugnati.
Sono state inoltre depositate memorie e documenti da entrambe le parti con le quali sono state confermate le opposte conclusioni.
Alla udienza di merito del 22 novembre 2016 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.
6 - Con il ricorso introduttivo e comunque con analoghe domande contenute nei due successivi ricorsi per motivi aggiunti la Società Le T.P. ha proposto azione di accertamento volta a sentir dichiarata la formazione del silenzio-assenso sulla istanza presentata in data 7 agosto 2014 ai competenti uffici del Comune di Roma Capitale e volta ad ottenere una duplice serie di titoli abilitativi, in primis il rilascio del permesso di costruire un complesso immobiliare in via della Rustica n. 130 a Roma. In secondo luogo il rilascio dell'autorizzazione all'apertura di due medie strutture di vendita.
L'istituto del silenzio-assenso invocato dalla società ricorrente è disciplinato, in via generale, dall' art. 20 della L. n. 241 del 1990 e, con riferimento al settore speciale dell'edilizia, dall' art. 20 del D.P.R. n. 380 del 2001 (nel testo in vigore dopo le modifiche del 2011).
Come è noto, quanto all'ammissibilità dinanzi al giudice amministrativo di un'azione di accertamento come quella spiegata nel caso di cui trattasi, sin dalla nota pronuncia dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 15 del 29 luglio 2011, si è affermato costantemente che:
a) nell'ambito di un quadro normativo sensibile all'esigenza costituzionale di una piena protezione dell'interesse legittimo come posizione sostanziale correlata ad un bene della vita, la mancata previsione, nel testo finale del codice del processo, dell'azione generale di accertamento non preclude la praticabilità di una tecnica di tutela, ammessa dai principali ordinamenti Europei, che, ove necessaria al fine di colmare esigenze di tutela non suscettibili di essere soddisfatte in modo adeguato dalle azioni tipizzate, ha un fondamento nelle norme immediatamente precettive dettate dalla Carta fondamentale al fine di garantire la piena e completa protezione dell'interesse legittimo;
b) deriva da quanto sopra che anche per gli interessi legittimi la garanzia costituzionale impone di riconoscere l'esperibilità dell'azione di accertamento autonomo, con particolare riguardo a tutti i casi in cui, mancando il provvedimento da impugnare, una simile azione risulti indispensabile per la soddisfazione concreta della pretesa sostanziale del ricorrente;
c) d'altronde, la mancata previsione nel testo finale del codice del processo amministrativo di una norma esplicita sull'azione generale di accertamento, non è sintomatica della volontà legislativa di sancire una preclusione di dubbia costituzionalità, atteso che, ove le altre azioni tipizzate non soddisfino in modo efficiente il bisogno di tutela, l'azione di accertamento atipica, ove sorretta da un interesse ad agire concreto ed attuale ex art. 100 c.p.c. , risulta praticabile in forza delle coordinate costituzionali e comunitarie richiamate dallo stesso art. 1 del codice oltre che dai criteri di delega di cui all'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69/2009".
Coerentemente con tali principi di carattere generale è da ritenersi pacificamente ammissibile la domanda di accertamento dell'avvenuta formazione del silenzio-assenso in tema di richieste di permessi di costruire ex art. 20 del D.P.R. n. 380 del 2001, dopo che tale istituto è stato introdotto nel predetto articolo per effetto delle modifiche ad esso apportate dall'art. 5, comma 2, lett. a), n. 2, D.L. 13 maggio 2011, n. 70 , diventato n. 3 per effetto della legge di conversione, L. 12 luglio 2011, n. 106 (cfr., ad esempio, tra le tante, T.A.R. Lazio, Sez. I, 27 novembre 2015 n. 783, T.A.R. Lazio, Sez. II, 5 maggio 2015 n. 6358, TAR Liguria, 25 giugno 2014 n. 1005, T.A.R. Lazio, Latina, 20 marzo 2014 n. 233).
7. - Precisato quanto sopra, nel caso di specie tuttavia il Collegio non può non tenere in debito conto che, seppure con ricorso autonomo, la Società oggi ricorrente ha proposto una diversa domanda di accertamento al giudice amministrativo volta a sentir dichiarare il silenzio-inadempimento intervenuto sulla medesima istanza, presentata il 7 agosto 2014 ed avente ad oggetto cumulativamente sia il rilascio del permesso di costruire sia l'autorizzazione all'apertura di due medie strutture di vendita, in quanto il relativo procedimento non era stato definito con provvedimento espresso dall'amministrazione comunale. L'accoglimento della relativa domanda giudiziale, per effetto della sentenza del TAR del Lazio, Sezione II-quater, 9 settembre 2015 n. 11126, provocava l'adozione, da parte del Dipartimento dello sviluppo economico e attività produttive del Comune di Roma Capitale, della determinazione dirigenziale n. prot. (...) del 25 agosto 2015, con la quale veniva respinta l'istanza del 7 agosto 2014 di rilascio dell'autorizzazione unica all'apertura di due medie strutture di vendita e del permesso di costruire (qui impugnata con il primo ricorso recante motivi aggiunti).
Va puntualizzato che, con riferimento alla proponibilità della concomitante domanda di accertamento giudiziale volta a far dichiarare sia l'illegittimità del silenzio-inadempimento, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., sia tesa ad ottenere la dichiarazione giudiziale di formazione di un silenzio-assenso, la giurisprudenza recente ha affermato (cfr., per spunti interessanti in argomento e con motivazione in parte riprodotta qui appresso, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 7 gennaio 2016 n. 2 e T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 27 novembre 2015 n. 783), convincentemente, che:
a) come è noto, l'istituto del silenzio-assenso ricorre nei casi in cui il legislatore attribuisce all'inerzia dell'amministrazione il valore di provvedimento di accoglimento dell'istanza presentata dal privato. Per quest'ultimo, dunque, il silenzio-assenso rappresenta un rimedio all'inerzia dell'amministrazione che si risolve in un risultato direttamente favorevole sul piano sostanziale, differentemente da quanto accade in tutti gli altri casi di silenzio, laddove l'unica tutela per il privato risiede nella possibilità di adire il giudice amministrativo affinché questi sanzioni con la declaratoria di illegittimità la non-azione dell'autorità;
b) ciò detto, naturalmente e tenuto conto della sopra riferita distinzione giuridica che intercorre tra i due istituti sul piano sostanziale, la previsione di una fattispecie legislativa di silenzio significativo preclude la possibilità, per l'interessato, di attivare contestualmente lo speciale rimedio del silenzio-inadempimento, di creazione pretoria e ora previsto e disciplinato dagli artt. 31 e 117 c.p.a., atteso che le due domande si fondano su presupposti alternativi, in quanto la significatività del silenzio, avendo valore costitutivo di una posizione giuridica soggettiva, esclude, innanzitutto per ragioni logiche, che l'inerzia della pubblica amministrazione sia qualificata come mero inadempimento, con conseguente domanda al giudice di ordinare all'amministrazione di esercitare il potere;
c) deriva da quanto sopra che, nell'ipotesi in cui una parte processuale deduca l'avvenuta formazione del silenzio-assenso risulta essere inammissibile una ulteriore domanda di condanna della pubblica amministrazione a concludere il procedimento. Non è possibile, infatti, sostenere contestualmente che il potere amministrativo nella fattispecie si sia consumato, essendosi consolidata una situazione giuridica favorevole all'istante e, con lo stesso ricorso, pretendere dalla pubblica amministrazione l'esercizio del potere, su ordine del giudice;
d) d'altronde va altresì precisato che, anche nel caso di formazione del silenzio-assenso l'esigenza di certezza delle situazioni giuridiche può legittimare la contestazione giudiziale dell'inerzia amministrativa, ma certamente non può essere ritenuta ammissibile la domanda di accertamento dell'illegittimità del silenzio-inadempimento formulata congiuntamente all'altra domanda volta all'accertamento della formazione del silenzio-assenso.
Orbene, nel caso di specie è avvenuto, in modo formalmente diverso rispetto alla ipotesi della concomitante proposizione di due domande di accertamento antitetiche nello stesso processo, ma sostanzialmente equivalente, che la Società Le T.P., seppure in due giudizi autonomi (ma recanti numero di ruolo generale cronologicamente successivo: 7318 e 7319 del 2015), abbia proposto sia la domanda di accertamento del silenzio-inadempimento sia quella di riconoscimento dell'intervenuto silenzio-assenso entrambe riferite al procedimento avviato con l'istanza presentata in data 7 agosto 2014, con conseguente definizione (in via prioritaria rispetto al presente processo ordinario) del giudizio (speciale) relativo alla domanda giudiziale attinente al silenzio-inadempimento e successiva adozione del provvedimento amministrativo di conclusione del procedimento ove si era manifestata l'(illegittima)inerzia degli uffici comunali.
Tale intreccio tra giudizi, caratterizzato dalla definizione di uno di essi, provoca nel presente processo l'inevitabile dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sulla domanda volta ad ottenere la dichiarazione giudiziale in merito alla (sostenuta) formazione del silenzio-assenso, essendosi tale interesse ormai indirizzato verso la contestazione della legittimità del provvedimento dirigenziale, adottato dal Dipartimento dello sviluppo economico e attività produttive del Comune di Roma Capitale, n. prot. (...) del 25 agosto 2015, con il quale è stata respinta l'istanza del 7 agosto 2014 di rilascio dell'autorizzazione unica all'apertura di due medie strutture di vendita e del permesso di costruire.
Di conseguenza deve essere dichiarata la improcedibilità del ricorso introduttivo e delle domande di analogo tenore recate nei successivi due ricorsi con motivi aggiunti, essendo sopravvenuta la carenza di interesse alla loro coltivazione nel presente processo. Identico destino va attribuito alle censure dedotte nei tre atti di impugnazione e collegati all'asserita formazione del silenzio-assenso, ivi compresi quei motivi di gravame con i quali la società ricorrente ha contestato la mancata utilizzazione, da parte del Comune, delle cautele tipiche dei procedimenti di autotutela prima di potere giungere ad adottare il provvedimento di diniego di cui alla determinazione dirigenziale n. QH/1816/2015 del 25 agosto 2015.
8. - Il Collegio deve ora farsi carico di esaminare le censure con le quali la società ricorrente contesta l'erronea interpretazione ed applicazione delle disposizioni delle NTA al PRG di Roma Capitale da parte dei Dipartimenti intervenuti in sede consultiva sia da parte del SUAP nonché il difetto di motivazione relativamente alla esternazione delle ragioni che militerebbero per la reiezione della istanza formulata dalla società ricorrente il 7 agosto 2014.
Va premesso che il competente SUAP nello svolgimento del procedimento in questione, utilizzando doverosamente il modello della conferenza di servizi, ha condiviso senza alcuna criticità i pareri espressi all'interno della conferenza ed in particolare quanto affermato nella nota prot (...) del 25 giugno 2015, ciò con riguardo alla determinazione dirigenziale di reiezione dell'istanza presentata il 7 agosto 2014 dalla società ricorrente ed impugnata con il primo ricorso recante motivi aggiunti. In tale occasione il Dipartimento Sviluppo economico e attività produttive ha testualmente affermato quanto segue: "Il lotto di terreno in questione ricade nel Sistema insediativo del PRG nella Componente della "Città da ristrutturare" in un "Tessuto prevalentemente per Attività" di cui all'art. 52 delle NTA che al comma 10 prevede, per aree di superfici tra 1ha e 2,5 ha, la possibilità, ad esclusione delle aree destinate dal previgente PRG a zone agricole o a verde pubblico e pubblici servizi come evidenziato al comma 3 del predetto art. 52, di edificare attraverso un Progetto Unitario Convenzionato e quindi in modalità diretta, giusto art. 12 comma 2 con indice ET pari a 0,35 mc/mq assoggettato a Contributo Straordinario. Le destinazioni d'uso ammissibili con interventi diretti sono elencate al comma 11 dell'art. 52: a) Abitative (limitatamente ad un alloggio per ogni complesso produttivo); b) Commerciali a CU/b; c) Servizi a CU/b; d) Turistico-ricettive a CU/b; e) Produttive; f) Agricole (limitatamente a attrezzature per la produzione agricola e zootecnica); g) Parcheggi non pertinenziali. Il Progetto Unitario Convenzionato in questione è stato redatto solo sul lotto di proprietà della Società proponente e non tiene conto dell'attiguo lotto libero da edificazioni ricadente nello stesso tessuto per Attività. L'area pertanto non può essere assoggettata alla procedura proposta in quanto non estesa all'intera area libera avente destinazione "Tessuto per Attività". Inoltre detta area, a seguito di ritrovamento di reperti archeologici, viene suddivisa in due porzioni distinte e separate nelle quali vengono ubicate le SUL, autonomamente funzionali, destinate a medie strutture di vendita. Destinazioni, per quanto sopra riportato, non consentite in modalità diretta. Per quanto sopra espresso il Progetto Unitario Convenzionato proposto risulta in contrasto con l'art. 52 commi 10 e 11 lettera b) delle NTA del vigente PRG in quanto non ha valenza urbanistica del Piano di Lottizzazione e Programma Integrato.
9. - Successivamente lo stesso SUAP, nel corso della conferenza di servizi indetta per la procedura riavviata in seguito al riesame disposto da questa Sezione con ordinanza n. 5600/2015, ha fatto nuovamente proprio il parere (...) del 29 gennaio 2016 espresso dal Dipartimento Sviluppo economico e attività produttive. In questo secondo caso il Dipartimento si è così testualmente espresso, per quanto è qui di interesse: "Preliminarmente si ritiene utile evidenziare la situazione urbanistica relativa all'area oggetto di proposta progettuale, la quale ricadeva all'interno del Piano Particolareggiato 8/L, ad oggi decaduto, che prevedeva una destinazione per maggior parte Zone Medie Industrie e minor parte viabilità e vincolo di rispetto della viabilità; la stessa area è stata successivamente oggetto di nuova pianificazione, ad oggi vigente, mediante approvazione del P.R.G. con Deliberazione del Consiglio Comunale 12 febbraio 2008 n. 18, che attribuisce all'area in questione la destinazione: Sistema insediativo-Componente "Città da Ristrutturare" - Tessuto prevalentemente per attività all'interno del programma Integrato - VIIa1 La Rustica-Tor Sapienza-Via dell'Omo. I motivi di diniego della domanda di permesso di costruire in argomento, già contenuti nella nota del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica prot. (...) del 25/06/2015 (...) sono essenzialmente due e si possono così sintetizzare: 1) art. 52 comma 10 delle NTA al PRG vigente, che subordina gli interventi di Nuova Edificazione (NE) ricadenti in aree aventi una consistenza in termini di superficie maggiori di 1 Ha e fino a 2,5 Ha (estensione dell'area in progetto, riportata sugli elaborati grafici, con superficie pari a 10.500 mq> 1Ha) a Progetto Unitario Convenzionato; 2) art. 52 comma 11 delle NTA al PRG vigente, che consente con intervento diretto la destinazione d'uso Commerciale CU/b (piccole strutture di vendita con superficie di vendita fino a 250 mq, giusto art. 6 comma 1 lett. b) delle medesime NTA) e non anche quella Commerciale CU/m (medie strutture di vendita con superficie di vendita fino a 2.500 mp giusto art. 6 comma 1 lett b) delle stesse NTA). (...) E' del tutto evidente che seppure si profilasse il lotto in questione come "Lotto intercluso", in base alle dichiarazioni rese dal Tecnico di parte privata ed alla documentazione giurisprudenziale amministrativa allegata - sentenze TAR e Consiglio di Stato - nella nota prot. QH/23588 del 01/04/2015 depositata presso ilo Dipartimento S.E.A.P. e A., che sembrerebbe poter individuare in astratto nel caso di specie l'attuazione dell'intervento mediante procedura del "Progetto Unitario Convenzionato", ovviamente previa approfondita valutazione di merito da parte dell'Avvocatura Capitolina, in concreto prevedendo la proposta progettuale la realizzazione di due medie strutture di vendita ascrivibili nella destinazione d'uso "Commerciale CU/m" per effetto dell'art. 52 comma 11 delle NTA del PRG lo stesso progetto non risulta approvabile con la semplice modalità diretta (Titolo abilitativo comunque denominato), atteso che detto dispositivo prevede esplicitamente per la destinazione d'uso proposta l'attuazione con modalità indiretta di cui si è detto in precedenza".
10. - Giova a questo punto riprodurre le disposizioni delle NTA del PRG vigente del Comune di Roma Capitale prese in considerazione dal Dipartimento per giungere all'espressione del parere contrario all'accoglimento dell'istanza proposta dalla società ricorrente.
L'art. 52, comma 8, delle NTA del PRG stabilisce che "Ai Tessuti prevalentemente per attività (tra i quali rientra l'area in questione) è attribuito, per intervento diretto, l'indice di edificabilità EF di 0,3 mq/mq. Nelle aree destinate dal precedente PRG o da Piani attuativi, anche decaduti, a zona agricola, a verde pubblico e servizi pubblici, a zona G3 o G4, tale indice è assentibile, per intervento diretto, solo nei lotti interclusi inferiori a 1.500 mq, e con l'applicazione del contributo straordinario calcolato, per le stesse aree, ai sensi dell'art. 53".
L'art. 52, comma 10, delle NTA del PRG vigente prescrive poi che: "Nei tessuti di cui al comma 8, qualora l'intervento di categoria NE riguardi aree maggiori di 1 Ha e fino a 2,5 Ha, è prescritto il ricorso al progetto unitario convenzionato; per aree maggiori di 2,5 Ha, è prescritto il ricorso al Piano di lottizzazione convenzionata, ovvero al Programma integrato di intervento secondo quanto previsto al successivo art. 53; nel caso di Progetto unitario convenzionato o di Piano di lottizzazione, si applica l'indice di edificabilità ET pari a 0,35 mq/mq, nonché il contributo straordinario come previsto dall'art. 53, calcolato in base alla destinazione urbanistica pre-vigente".
Pare dunque evidente che il Progetto unitario convenzionato non possa essere incluso tra le modalità indirette di intervento edilizio (di cui all'art. 12 delle NTA che lo distingue dall'intervento diretto) che richiedono necessariamente l'intervento dell'organo politico, ma si tratta di una tipologia di intervento edilizio diretto per il quale, in base alle norme del PRG e di attuazione di esso quali le NTA, è prescritta l'approvazione di un progetto unitario esteso ad un intero ambito perimetrato e la stipula di una convenzione con il Comune al fine di disciplinare le modalità attuative.
Si palesa quindi una evidente perplessità e contraddittorietà nella motivazione espressa dai competenti uffici del Comune di Roma che non assumono alcuna posizione definita rispetto alla questione del "lotto intercluso", limitandosi a riferire quanto è stato sostenuto, nelle controdeduzioni espresse dalla società ricorrente, dal Tecnico di parte ed a sostenere che la valutazione della fondatezza di quanto affermato dal predetto Tecnico non spetti agli uffici tecnici competenti del Comune ma addirittura dall'Avvocatura comunale.
11. - In disparte la fondatezza delle censure dedotte dalla società ricorrente in ordine alla perplessità ed alla contraddittorietà della motivazione dei pareri, nonché dei relativi atti conseguenti che li hanno fatti propri, nell'ambito dei quali sono stati sollevati dubbi in ordine alla accoglibilità della richiesta del 7 agosto 2014, va anche ricordato che il dissenso espresso in sede di conferenza di servizi non solo deve essere motivato e qualificato, ma deve essere anche costruttivo, nel senso che deve contenere le indicazioni perché il progetto possa essere modificato al fine di ottenere quell'assenso che allo stato non è consentito di assegnare alla proposta oggetto della conferenza di servizi.
Va infatti rammentato che, ratione temporis, al procedimento oggetto del presente contenzioso non possono trovare applicazione le recenti modifiche all'istituto della conferenza di servizi introdotte con il D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 127 (entrato in vigore il 28 luglio 2016), di talché ai sensi della precedente versione dell' art. 14-quater, comma 1, della l. 241/1990: "Il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni ivi comprese quelle preposte alla tutela ambientale, fermo restando quanto previsto dall' articolo 26 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, regolarmente convocate alla conferenza di servizi, a pena di inammissibilità, deve essere manifestato nella conferenza di servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell'assenso".
La Sezione sul punto ha già avuto modo di chiarire in precedenti occasioni (cfr. TAR Lazio, Sezione II-quater, 9 febbraio 2015 n. 2338) che nel caso in cui una amministrazione (nel caso di conferenza di servizi decisoria) o un organo (nel caso di conferenza di servizi istruttoria, come è avvenuto nel caso in esame) sono invitati a partecipare alla conferenza di servizi dall'ente procedente decidano di esprimere una opinione dissenziente rispetto al progetto esaminato in conferenza, a pena di inammissibilità:
A) deve essere espresso motivando puntualmente in ordine alle ragioni del dissenso (c.d. dissenso motivato);
B) deve essere espresso entro il termine di chiusura dei lavori della conferenza (c.d. dissenso tempestivo);
C) deve riguardare questioni oggetto della conferenza (c.d. dissenso qualificato);
D) deve recare le puntuali indicazioni delle possibili modifiche al progetto che, se attuate, possano trasformare il dissenso in una valutazione favorevole al medesimo progetto (c.d. dissenso costruttivo), tranne il caso in cui, ovviamente, non vi sono margini di modifica al progetto in quanto l'avviso dell'amministrazione dissenziente si traduce in una "piana bocciatura" della proposta, valutazione che comunque va espressamente disvelata e motivata.
All'infuori delle surriferite condizioni di validità, da considerarsi cumulative tra loro e non meramente alternative, il dissenso, pur se espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico (ancora art. 14-quater, comma 1, della L. n. 241 del 1990), va dichiarato inammissibile e non può essere "conteggiato" ai fini della verifica del computo finale delle valutazioni espresse dalle amministrazioni invitate alla conferenza di servizi, neppure quale valutazione contraria, necessaria per dichiarare il risultato conclusivo emerso in conferenza da riprodurre nel verbale definitivo della stessa.
Nel caso di specie dall'esito della conferenza di servizi, sia con riferimento a quella svolta in prima battuta ed esitata con le decisioni di giugno 2015 sia con riguardo alla seconda conferenza di servizi e conclusa con le decisioni di gennaio-febbraio 2016, di analogo segno rispetto alle precedenti, non è dato comprendere se il progetto è stato bocciato in toto e per quali ragioni, ovvero se esso sia assentibile attraverso procedure diverse rispetto a quella scelta dalla società ricorrente.
Tale stato di incertezza non solo incide sulla legittimità dell'azione amministrativa ma penalizza fortemente la società ricorrente che viene lasciata in una condizione di incertezza in ordine alle modalità ed ai modelli operativi da percorrere per poter realizzare l'intervento costruttivo, prima, e l'operazione commerciale poi.
12. - In virtù delle suesposte osservazioni i motivi di censura dedotti si presentano fondati nei termini e nei limiti di cui in motivazione ed il ricorso introduttivo con i conseguenti motivi aggiunti proposti, ferma la parziale improcedibilità degli stessi, si prestano ad essere accolti, di talché deve disporsi l'annullamento degli atti impugnati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l'amministrazione riterrà di assumere in ordine alla questione contenziosa qui scrutinata.
In ragione della peculiarità della vicenda contenziosa e della novità delle questioni che la caratterizzano, stima il Collegio che sussistano i presupposti, di cui all'art. 92 c.p.c. novellato, per come richiamato espressamente dall'art. 26, comma 1, c.p.a., per compensare le spese di giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater) pronunciando in via definitiva sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, indicati in epigrafe, in parte li dichiara improcedibili ed in parte li accoglie e, per l'effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 22 novembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Francesco Arzillo, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere, Estensore