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Testo del provvedimento

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
ATTO AMMINISTRATIVO


L'annullamento in autotutela




CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 28 giugno 2017, n.3154
RICOGNIZIONE

Il Consiglio di Stato si è pronunciato sui presupposti dell'annullamento d'ufficio




MASSIMA

L'annullamento in autotutela, a termini dell' art. 21 nonies della Legge n. 241/1990, presuppone, per il suo esercizio, oltre all'illegittimità dell'atto, che sussistano valide ed esplicite ragioni di interesse pubblico e deve intervenire entro un termine ragionevole, previa valutazione degli interessi dei destinatari dell'atto da rimuovere. L'autotutela non può, infatti, essere finalizzata al mero ripristino della legalità violata, ma deve essere il risultato di un'attività istruttoria adeguata che dia conto della valutazione dell'interesse pubblico e di quello del privato che ha riposto affidamento nella conservazione dell'atto (Conferma della sentenza del T.a.r. Lazio, Roma, sez II quater, n. 2886/2016).





TESTO DELLA SENTENZA

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 28 giugno 2017, n.3154 - Pres. Patroni Griff; Est. Tarantino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4089 del 2016, proposto dai signori S.D. e A.T., rappresentati e difesi dall'avvocato Luca Di Raimondo, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Consulta, n. 50;

contro

la Società C. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Gennaro Terracciano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza S. Bernardo, n. 101;

il Comune di Fonte Nuova, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Toppeta, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Imera, n. 16;

il Gestore dei Servizi Energetici - s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluca Maria Esposito, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere Arnaldo Da Brescia, n. 11;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II QUATER n. 02886/2016, resa tra le parti, concernente la revoca del titolo abilitativo di impianto per la produzione di energia elettrica alimentato da olii vegetali e l'annullamento della qualifica IAFR.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società C. s.r.l., del Comune di Fonte Nuova e del Gestore dei Servizi Energetici - s.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2017 il Consigliere Carlo Schilardi e uditi per le parti gli avvocati L. Di Raimondo, A. Abbinente su delega di G. Terracciano, V. Ciervo su delega di G.M. Esposito e P. Toppeta;

Svolgimento del processo

1. La società C. s.r.l., in data 23 maggio 2011, presentava al Comune di Fonte Nuova una segnalazione certificata di inizio attività (S.C.I.A.) per la realizzazione di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile (biomasse- alimentato da olio vegetale) di potenza pari a 0,10 MW.

In data 21 dicembre 2011, il responsabile del settore edilizia del Comune, su richiesta del legale rappresentante della Cosimn, rilasciava una certificazione con la quale si attestava l'equipollenza "a livello urbanistico" della S.C.I.A. alla P.A.S. (procedura autorizzativa semplificata ex art. 6 del D.Lgs. n. 28 del 2011), "in quanto i documenti e i titoli richiesti per autorizzare l'opera risultano essere gli stessi".

Con nota del 14 marzo 2012 la Società G.S. (di seguito G.S.E. S.p.a.) comunicava alla società C. il riconoscimento della qualifica di Impianto alimentato da fonti rinnovabili (I.A.F.R.).

In data 20 marzo 2012, la C. s.r.l. presentava una nuova segnalazione certificata di inizio attività in variante.

Il 31.12.2012 il tecnico dichiarava la fine lavori e la conformità ai progetti presentati dell'impianto (comunicazioni, invero, trasmesse al Comune solo successivamente con nota del 21.11.2014, insieme al certificato di collaudo anch'esso datato 31-12-2012); in pari data l'impianto iniziava a funzionare, giusta dichiarazione di entrata in esercizio del 29.1.2013.

1b. Nel corso del 2014 l'Arpa Lazio e l'A.S.L. Roma G - Dipartimento Prevenzione - Igiene e Sanità Pubblica effettuavano dei sopralluoghi, all'esito dei quali il Comune di Fonte Nuova predisponeva istruttoria che si concludeva con la nota del 10 novembre 2014, con la quale il dirigente del settore edilizia privata del Comune comunicava alla C. l'avvio del procedimento per la chiusura dell'impianto, in relazione alla mancata presentazione della dichiarazione di fine lavori e alla mancanza di autorizzazione alla messa in esercizio dell'impianto.

Con ordinanza n. 12 del 10.11.2014 il Comune di Fonte Nuova disponeva la sospensione dell'attività dell'impianto per 15 giorni e, contestualmente, chiedeva la presentazione della documentazione ai fini del rilascio dell'autorizzazione ai sensi del D.Lgs. n. 28 del 2011 .

La società C., in riscontro, in data 24.11.2014 inviava la dichiarazione di fine lavori ed il certificato di collaudo, evidenziando che la S.C.I.A. e la P.A.S. di cui al D.Lgs. n. 28 del 2011 prevedevano la presentazione di analoga documentazione, come attestato dallo stesso Comune nella certificazione di equipollenza del 21.12.2011 e dal G. S.p.a. che aveva accolto la richiesta di qualifica di impianto alimentato da fonti rinnovabili.

1c. In data 20 febbraio 2015 il dirigente del settore edilizia privata del Comune comunicava l'avvio del procedimento per l'annullamento della S.C.I.A. del 23 maggio 2011 e della variante del 20 marzo 2011, per l'assenza del certificato di prevenzione incendi e ritenendo che la S.C.I.A. non fosse un titolo abilitativo valido per la messa in esercizio dell'impianto.

In data 6 marzo 2015 la società C. presentava osservazioni e trasmetteva il certificato di prevenzione incendi rilasciato il15.12.2014 e la documentazione relativa alla variazione catastale.

1d. Il Comune di Fonte Nuova, con Provv. n. 6805 del 30 marzo 2015, annullava la S.C.I.A. del 23.5.2011 e la successiva segnalazione in variante del 20 marzo 2012 e disponeva la chiusura dell'impianto.

Il G. S.p.a., con nota del 27 aprile 2015, essendo venuto meno il presupposto per la concessione degli incentivi energetici, comunicava alla società C. l'avvio del procedimento per l'annullamento in autotutela del riconoscimento della qualifica di I.A.F.R., nonché la sospensione della erogazione della tariffa onnicomprensiva.

1e. Avverso detti provvedimenti la società C. proponeva ricorso al T.A.R. per il Lazio.

La società ricorrente lamentava la violazione dell'art 97 della Costituzione ; degli articoli 1, 2, 3, 19, 21 quinquies e nonies della L. n. 241 del 1990 ; dell' art 6 del D.Lgs. n. 28 del 2011, difetto e carenza di motivazione, nonché la violazione degli articoli 22, 23 e 37 del D.P.R. n. 380 del 2001, dell' art 12 del D.Lgs. n. 387 del 2003.

La società C. formulava, altresì, domanda di risarcimento danni.

Con motivi aggiunti la società ricorrente proponeva analoghe censure avverso il provvedimento di annullamento della qualifica I.A.F.R. da parte del G. S.p.a. e avverso la nota con cui è stato chiesto il recupero delle somme indebitamente erogate dal Gestore.

Nel giudizio intervenivano ad opponendum i signori S.D. e A.T., residenti nelle vicinanze dell'impianto e tra i firmatari dell'esposto presentato al Comune il 9 febbraio 2012.

1f. Il T.A.R. con sentenza n. 2286 del 4 marzo 2016 ha ritenuto inammissibile l'impugnazione proposta avverso la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento del riconoscimento della qualifica di IAFR, trattandosi di un atto endoprocedimentale ed ha annullato il provvedimento di autotutela del Comune n. 6805 del 30.03.2015, nonchè il provvedimento di annullamento della qualifica di IAFR da parte del G. S.p.a., impugnato con i motivi aggiunti.

In ordine alla domanda di risarcimento danni proposta dalla società ricorrente, il T.A.R. ha ritenuto che non fosse accoglibile, non essendo stata raggiunta la prova dell'elemento soggettivo del danno in capo alle Amministrazioni resistenti".

Avverso la sentenza i sigg. S.D. e A.T. hanno proposto appello.

Si è costituita in giudizio la società C. che ha a sua volta spiegato appello incidentale avverso la parte della sentenza, laddove il T.A.R. ha rigettato la domanda di risarcimento danni, quantificandoli in via principale Euro. 351.026,68 ed in subordine in Euro. 127.322,68 (al netto dei costi di esercizio).

Si è costituito in giudizio il Comune di Fonte Nuova e la Società G.S. che hanno chiesto di rigettare l'appello principale unitamente alla domanda risarcitoria avanzata dalla società C..

All'udienza pubblica del 18 maggio 2017 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Motivi della decisione

2. Con un primo motivo di censura gli appellanti lamentano l'erroneità della sentenza perché il T.A.R. avrebbe dovuto dichiarare inammissibile il ricorso per mancata notificazione a loro nella qualità di soggetti controinteressati, in quanto proprietari del fondo confinante con l'impianto della società C., esposti ai fumi prodotti dall'utilizzo degli olii vegetali per la produzione di energia elettrica.

Gli appellanti assumono, inoltre, che l'intervento ad opponendum spiegato non sanerebbe la situazione.

2b. La censura è infondata, atteso che, come correttamente ritenuto dal T.A.R., i sigg. S.D. e A.T. sono intervenuti ad opponendum a termini dell'art. 28 c.p.a. avendo interesse al giudizio e, trattandosi di contraddittorio spontaneo non necessario, lo hanno accettato nello stato in cui si trovava e hanno potuto dispiegare appieno le loro difese, senza pregiudizio per le proprie ragioni.

Giova soggiungere che controinteressati in senso processuale sono soltanto coloro che sono citati nel provvedimento amministrativo contestato o che sono agevolmente individuabili in base ad esso (requisito formale); diversamente la mancanza di tale requisito legittima l'intervento nel processo ai sensi del primo comma dell'art. 28 cod. proc. amm..

La trasposizione alla materia edilizia di questo principio ha condotto la giurisprudenza ad affermare che in sede di impugnazione di provvedimenti sanzionatori "non sono configurabili controinteressati nei confronti dei quali sia necessario instaurare un contraddittorio, anche nel caso in cui sia palese la posizione di vantaggio che scaturirebbe per il terzo dall'esecuzione della misura repressiva ed anche quando il terzo avesse provveduto a segnalare all'amministrazione l'illecito edilizio da altri commesso " (Cons. St., sez. IV., 6 giugno 2011 n. 3380).

3. Con un secondo motivo di censura gli appellanti lamentano la violazione degli artt. 5 e 6 del D.Lgs. n. 28 del 2011e l'erroneità della sentenza del T.A.R. "sulla presunta equipollenza tra S.C.I.A. e P.A.S."

Gli appellanti sostengono che l'impianto di biomassa sarebbe stato realizzato "sine titulo" atteso che nessun valore può essere attribuito ad una S.C.I.A. presentata in assenza dei presupposti di legge e della documentazione necessaria al perfezionamento della sua richiesta (dichiarazione di fine lavori e certificato di collaudo) ed il tardivo deposito di questi ultimi non costituisce idoneo presupposto per la legittima realizzazione dell'impianto.

3b. La censura è infondata.

Il T.A.R. ha evocato, dettagliatamente, la normativa che disciplina la costruzione e l'esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, osservando che l' articolo 6 del D.Lgs. n. 28 del 3 marzo 2011, (in linea con quanto previsto dal D.M. 10 settembre 2010 ) prevede per gli impianti a biomassa una procedura abilitativa semplificata, mediante la presentazione al Comune mediante mezzo cartaceo o in via telematica, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, di una dichiarazione accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. Alla dichiarazione sono allegati gli elaborati tecnici per la connessione redatti dal gestore della rete (comma 2 dell'art 6).

Il procedimento introdotto dell' art. 6 del D.Lgs. n. 28 del 2011 è pienamente in linea con quello della "D.I.A. a legittimazione differita" - prefigurato ratione temporis in generale dalla L. n. 241 del 1990 , prima della novella intervenuta nel 2011 e, analogamente a quanto previsto dall' art. 19 della L. n. 241 del 1990 e dall'art. 23 D.P.R. n. 380 del 2011 (disciplinante la D.I.A. edilizia), il Comune ha il potere di verificare la sussistenza in concreto delle condizioni cui il legislatore subordina la possibilità di esercitare l'attività in questione, che viene intrapresa senza bisogno di un provvedimento autorizzatorio a monte, essendo esso surrogato dall'assunzione di autoresponsabilità del privato insita nella dichiarazione documentata (o nella segnalazione certificata).

3c. La giurisprudenza (cfr. sent. Cons. St. sez. IV, 19 giugno 2014 n. 3112) ha escluso l'applicabilità dell' art. 10 bisdella L. n. 241 del 1990 al procedimento P.A.S., proprio nel presupposto che non si tratta nello specifico di un provvedimento tacito, ma di atto privato di comunicazione dell'intenzione "di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge".

La disciplina legislativa sul procedimento autorizzatorio degli impianti destinati alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili ha natura di normativa speciale, informata al canone della massima semplificazione al fine di "... rendere più rapida la costruzione degli impianti di produzione di energia alternativa.. " (cfr. Corte costituzionale n. 13 del 28 gennaio 2014). L' art. 6, comma 4, del D.Lgs. n. 28 del 2011, impone all'Amministrazione "di notificare l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento", ove sia riscontrata "l'assenza di una o più delle condizioni stabilite", dal precedente comma 2 del medesimo articolo, ovvero ove emerga una "violazione degli strumenti urbanistici adottati, nonché di norme di sicurezza ed igienico-ambientali.

Come evidenziato dal T.A.R., nel caso di specie "emerge chiaramente che il procedimento utilizzato dalla società ricorrente, pur non essendo stato formalmente denominato procedura di autorizzazione unica semplificata, è stato effettivamente costituito dalla presentazione al Comune di una dichiarazione di un professionista con allegati gli elaborati progettuali e la relazione relativi all'impianto".

3d. La procedura seguita risulta, quindi, conforme alle previsioni normative in vigore alla data di presentazione al Comune della S.C.I.A., intervenuta il 23 maggio 2011 e il titolo abilitativo conseguito ha valore sia dal punto di vista edilizio (per la realizzazione dell'impianto) che per la sua messa in esercizio, null'altro essendo richiesto al riguardo dall'art.5 del D.Lgs. n. 8 del 2011, né da altre norme.

Giova soggiungere che lo stesso Comune di Fonte Nuova, con atto del 21 dicembre 2011, ha confermato l'equipollenza tra S.C.I.A. e P.A.S., affermando la legittimità dell'impianto sotto l'aspetto urbanistico e non opponendosi alla sua realizzazione per gli usi dichiarati, da cui è seguita la successiva qualificazione dell'impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili da parte del G.S.E..

4. Con un terzo motivo di censura gli appellanti lamentano l'erroneità della sentenza nella parte in cui il Tribunale ha ritenuto illegittimo il provvedimento comunale di annullamento in autotutela, adottato ai sensi dell' art. 21 noniesdella L. n. 241 del 1990, per "carenza di motivazione in ordine all'attualità dell'interesse pubblico alla rimozione dell'atto", la "mancata valutazione dell'interesse del privato".

Sul punto gli appellanti sostengono che il "legittimo affidamento" da parte di un privato è subordinato al decorso di congruo tempo e al convincimento del privato stesso circa la legittimità della sua condotta.

Gli appellanti sostengono che, nel caso di specie, il dies a quo dal quale fare decorrere il "termine ragionevole" per l'annullamento in autotutela non poteva essere individuato nella data del rilascio del certificato di equipollenza del 21 dicembre 2011, ma nel 10 novembre 2014, data in cui l'Amministrazione aveva comunicato alla società C. l'avvio del procedimento di annullamento in autotutela, né la società poteva ritenere legittima la propria condotta, dal momento che non aveva presentato nei tempi debiti (ma solo dopo richiesta espressa dell'Amministrazione) i documenti necessari per il perfezionamento del titolo abilitativo.

4b. Gli appellanti sostengono, ancora, che se si dovesse ritenere idonea la S.C.I.A. a produrre gli effetti giuridici propri della P.A.S., appare indiscutibile che la società non aveva adempiuto tutti gli oneri documentali necessari al perfezionamento della sua richiesta, per il tardivo deposito del documento di equipollenza, peraltro utile solo a fini urbanistici, e la presentazione solo in data 21.11.2014, richiesta dal Comune, della dichiarazione di fine lavori e del collaudo, datati 31.12.2012.

Da ciò, ad avviso degli appellanti, la legittimità del provvedimento adottato in autotutela dall'Amministrazione.

4c. Anche le suddette censure non sono fondate.

Il Comune ha agito in autotutela diversi anni dopo la presentazione della S.C.I.A. depositata il 23.5.2011 e l'attivazione dell'impianto intervenuta il 31.12.2012 e dopo che il 31.12.2012 il tecnico di parte aveva attestato la fine lavori e la conformità di essi ai progetti relativi all'impianto, dichiarazioni che risultano trasmesse al Comune, a richiesta, con nota del 21-11-2014, unitamente al certificato di collaudo (anch'esso datato 31-12-2012).

4d. Orbene, l'annullamento in autotutela, a termini dell'art.21 nonies della L. n. 241 del 1990 , presuppone, per il suo esercizio, oltre all'illegittimità dell'atto, che sussistano valide ed esplicite ragioni di interesse pubblico e deve intervenire entro un termine ragionevole, previa valutazione degli interessi dei destinatari dell'atto da rimuovere. L'autotutela non può, infatti, essere finalizzata al mero ripristino della legalità violata, ma deve essere il risultato di un'attività istruttoria adeguata che dia conto della valutazione dell'interesse pubblico e di quello del privato che ha riposto affidamento nella conservazione dell'atto (Cassazione civile 11/01/2017 11/01/2017 11/11/2016 511 sez. I).

Nel caso di specie, è mancata sia l'esternazione delle ragioni di interesse pubblico all'autoannullamento degli atti in questione, sia la valutazione motivata dell'affidamento dei soggetti destinatari del titolo abilitativo che risulta particolarmente qualificato in ragione del lungo tempo trascorso dall'adozione della S.C.I.A. annullata, essendo trascorsi ben quattro anni dal suo consolidamento (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 31 agosto 2016 n. 3762).

4e. Circa l'affidamento creatosi in testa alla società, non può non rilevarsi che la stessa amministrazione aveva rilasciato il certificato di equipollenza, in data 21.12.2011, tra la S.C.I.A. e la P.A.S. (procedura di autorizzazione unica semplificata) con la motivazione che "i documenti e i titoli richiesti per autorizzare l'opera risultano essere gli stessi".

Il T.A.R. ha, poi, evidenziato che "sotto il profilo dell'affidamento, si deve anche considerare la risposta resa dal Comune all'esposto del 9-2-2012, nella quale si fa riferimento al titolo abilitativo (S.C.I.A. ex D.I.A.) presentato come previsto dal D.Lgs. n. 387 del 2003 art. 12 comma 5".

Oltre a quanto rappresentato in ordine alla circostanza che il comportamento dell'azienda è stato improntato al principio della buona fede si deve, poi, osservare che nessun danno alla pianificazione del territorio o violazione di carattere urbanistico è stata documentata dal Comune.

5. Con un quarto motivo di censura gli appellanti lamentano l'erroneità della sentenza del T.A.R. nella parte in cui si afferma che l'impianto di biomassa sarebbe qualificabile come pertinenza "a servizio di un fabbricato esistente", mentre sarebbe stato realizzato dalla società C. per la produzione di energia elettrica da immettere nella rete nazionale.

Con un quinto motivo di censura, connesso al precedente, gli appellanti lamentano l'erroneità della sentenza nella parte in cui il Tribunale non avrebbe dato rilievo al "divieto di realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica in zona DOP".

Gli appellanti sostengono che l'impianto avendo "natura meramente speculativa ed imprenditoriale" non poteva essere realizzato su un'area a destinazione agricola e di interesse per la coltivazione di olivi della Sabina DOP.

5b. Le censure non colgono nel segno.

In materia edilizia, invero, è qualificabile pertinenza qualsiasi manufatto strumentale rispetto ad uno principale e di dimensioni modeste rispetto a quest'ultimo; più in particolare la pertinenza è configurabile quando vi è un oggettivo nesso funzionale e strumentale tra cosa accessoria e principale, cioè un nesso che non consenta altro che la destinazione della cosa ad un uso pertinenziale durevole. Inoltre, ai fini edilizi, il manufatto può essere considerato pertinenza quando non solo è preordinato ad un'oggettiva esigenza dell'edificio principale e funzionalmente inserito al suo servizio, ma è anche sfornito di un autonomo valore di mercato e non comporta un c.d. carico urbanistico (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 05 gennaio 2015 n. 13).

Del resto, come rilevato dalla società C. con riguardo all'esposto prot. n. (...) dei sigg.ri D.S. di Di Nicola Gino, pervenuto in data 09.02.2012, il medesimo Dirigente del Comune di Fonte Nuova - Settore controllo del Territorio - Edilizia privata, aveva affermato, con nota prot. n. (...) del 19.09.2012 (già in atti), che tale manufatto può essere identificato come pertinenza - locale tecnologico.

L' art. 12 comma 7, D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, nel consentire che gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui al precedente art. 2 comma 1, lett. b) e c), possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici, dispone che nell'ubicazione si deve tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, purché non pregiudizievoli, e lo stesso Comune ha affermato che il suddetto manufatto era localizzato in una area avente una destinazione agricola, conforme con la normativa vigente.

6. La società C., a sua volta, ha impugnato in via incidentale la sentenza del T.A.R. lamentando che il Tribunale, pur accogliendo il ricorso di primo grado, ha rigettato la domanda di risarcimento danni ritenendo che "Ai fini della configurabilità della responsabilità della pubblica amministrazione per i danni provocati dall'azione amministrativa la giurisprudenza richiede non solo la illegittimità del provvedimento, ma anche la dimostrazione di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità ovvero il danno, il nesso causale e l'elemento soggettivo, rappresentato dal dolo o dalla colpa dell'Amministrazione".

La società sostiene che il Comune di Fonte Nuova deve essere considerato responsabile dei danni causatile, in quanto i provvedimenti di annullamento del titolo abilitativo sono stati adottati in violazione di disposizioni normative.

6b. La pretesa è destituita di fondamento.

L'annullamento degli atti lesivi non è sufficiente a dimostrare la sussistenza di responsabilità civile della pubblica Amministrazione, occorrendo che sia presente l'elemento soggettivo della colpa o del dolo nell'autorità che li ha emanati e i fattori che valgono ad escludere la colpa e, quindi, la responsabilità dell'amministrazione per eventuali danni causati da un provvedimento illegittimo, oltre che nell'applicazione delle norme di riferimento, sono individuabili nella formulazione poco chiara delle disposizioni che regolano l'attività amministrativa considerata, nella complessità della situazione di fatto oggetto del provvedimento e nelle pertinenti difficoltà istruttorie.

La colpa può ricorrere, quindi, solo nelle ipotesi in cui il potere sia stato esercitato in sicura violazione delle regole e la responsabilità per i danni provocati dall'adozione di un provvedimento illegittimo esige la dimostrazione espressa del dolo o della colpa dell'Autorità che lo ha emanato, da valere quale elemento costitutivo del diritto al risarcimento (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 28 luglio 2015, n. 3707).

Non può sfuggire, inoltre, che nel caso di specie il Comune ha agito sulla base delle risultanze del sopralluogo effettuato dai tecnici dell'ASL e che la documentazione attestante la regolarità funzionale dell'impianto è stata prodotta dalla società in via successiva, ottemperando a specifiche sollecitazioni del Comune e ciò con particolare riguardo alla dichiarazione di fine lavori e al certificato di collaudo prescritti dall' art. 6 del D.Lgs. n. 28 del 2011.

Nessuna responsabilità può essere, tantomeno, ascritta al G.S.E., in quanto il provvedimento di annullamento della qualifica di I.A.F.R. è intervenuto quale conseguenza obbligata a seguito dell'annullamento del titolo autorizzatorio da parte del Comune.

7. La complessità della vicenda all'esame e le problematiche interpretative connesse giustificano la compensazione tra le parti delle spese anche del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l'appello principale e incidentale.

Spese del presente grado di giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 maggio 2017 con l'intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Carlo Schilardi, Consigliere, Estensore

Giuseppe Castiglia, Consigliere