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Testo del provvedimento

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA


Appello al Consiglio di Stato avverso le sentenze del T.A.R




CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 9 ottobre 2017, n.4670
RICOGNIZIONE

Il Consiglio di Stato si è pronunciato sugli effetti dell'accoglimento dell'appello sull' attività di esecuzione della sentenza di primo grado




MASSIMA

Tutta l'attività posta in essere in esecuzione della sentenza di primo grado deve ritenersi, per effetto dell'accoglimento dell'appello, automaticamente travolta in applicazione della regola dell'effetto espansivo esterno della sentenza di appello come sancito dall'art. 336, comma 2, c.p.c. , applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio contenuto nell'art. 39, comma 1, c.p.a. In altri termini, gli effetti delle misure di primo grado, in quanto intrinsecamente interinali ove sia stato proposto appello, sono travolti a fronte di una loro riforma in secondo grado. L'interinalità è la naturale provvisorietà della sentenza adottata in primo grado, destinata a perdere ogni effetto ove la sentenza che ha definito il giudizio sia riformata in appello. (accoglie il ricorso di ottemperanza)





TESTO DELLA SENTENZA

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 9 ottobre 2017, n.4670 - Pres. Poli; Est. Caponigro

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5214 del 2016, proposto dai signori V.T., V.G. e B.M.E., quest'ultima in proprio nonché quale procuratrice generale del figlio M.W., rappresentati e difesi dall'avvocato Lorenzo Durano, con domicilio eletto presso Marco Gardin in Roma, via L. Mantegazza 24;
contro
Comune di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per l'ottemperanza
al giudicato costituito dalla sentenza del Consiglio di Stato, sezione IV, n. 329 del 28 gennaio 2016.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2017 il Cons. Roberto Caponigro e udito per la parte ricorrente l'avvocato Durano;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1 I ricorrenti espongono, tra l'altro, che:
- il Consiglio di Stato, con sentenza n. 329 del 2016, ha accolto le domande da loro proposte, unitamente al sig. A.V. (ora deceduto), a conclusione di un giudizio avviato dai rispettivi danti causa;
- il Consiglio di Stato, in particolare, ha accolto l'appello incidentale proposto dai signori M. e V. avverso la sentenza del T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, I, 29 giugno 2011, n. 1199, che aveva a sua volta accolto la domanda ritenendo che il Comune avesse acquisito le aree di proprietà dei signori A.M. e A.M. per specificazione;
- il giudice di appello, una volta accertato che l'avvenuta realizzazione dell'opera pubblica non aveva determinato il trasferimento della proprietà nel patrimonio del Comune, ha concluso affermando che l'occupazione illegittima dei suoli doveva ritenersi ancora in essere e che costituisce obbligo dell'amministrazione far cessare l'illecito initinere, per cui ha conseguentemente disposto che il Comune, al fine di far cessare l'illecito, avrebbe potuto, alternativamente, addivenire con gli interessati ad un accordo traslativo della proprietà previo pagamento del corrispettivo da concordarsi in via negoziale, oppure valutare l'opportunità di esercitare il potere di acquisizione di cui all'art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001;
- la sentenza ha inoltre condannato l'amministrazione comunale al risarcimento del danno derivante dal mancato godimento della proprietà per tutto il periodo di occupazione sine titulo, corrispondente al periodo intercorso dal 24 giugno 1984 (data di scadenza dell'originaria dichiarazione di pubblica utilità e del periodo di legittima occupazione) fino alla data di cessazione dell'illecito;
- il Consiglio di Stato, per la quantificazione del risarcimento, ha ritenuto equo individuare quale criterio di calcolo, in applicazione analogica di quanto dettato dall'art. 42 bis, il 5% del valore venale dei suoli de quibus individuato per ciascun anno di occupazione.
1.1 I ricorrenti - nel rilevare che il Consiglio di Stato si è ritenuto esonerato dall'esame del sesto ed ultimo motivo di appello del Comune, incentrato sulla contestazione dei criteri dettati dal primo giudice per la liquidazione dell'indennizzo da corrispondere, ritenendo di doversene occupare in sede di ottemperanza nell'eventualità di mancato perfezionamento di un accordo tra le parti - hanno evidenziato che la questione della natura edificabile o meno del terreno oggetto di illecita occupazione è stata già effettuata, e risolta con effetti di giudicato, in sede di ottemperanza alla sentenza di primo grado del TAR che, se pur applicando il principio dell'acquisto del terreno per "specificazione", aveva condannato il Comune di Brindisi a pagare una somma pari al valore venale che il terreno aveva al momento dell'occupazione ed irreversibile trasformazione e, quindi, dell'acquisto per specificazione.
1.2 In particolare, il TAR Lecce, con sentenza 19 giugno 2013 n. 1438, passata in giudicato, ha affermato che "il valore venale del bene deve essere calcolato, tenendo conto delle potenzialità edificatorie delle aree circostanti, risultando ininfluente nel caso di specie la destinazione a viabilità impressa al fondo dai ricorrenti".
1.3 I ricorrenti hanno altresì esposto che il Commissario ad acta, nominato con ordinanza del TAR Lecce, n. 4 del 2015, ha dato esecuzione alla predetta sentenza n. 1438 del 2015 e, tenendo conto della edificabilità legale del fondo, ha determinato in Euro 92.506,11 oltre interessi legali la somma dovuta per la trasformazione del suolo occorso per la realizzazione di Via Germanico procedendo ad effettuare i pagamenti pro quota ai singoli ricorrenti al netto della ritenuta fiscale.
1.4 In definitiva, i ricorrenti hanno sostenuto che, sia che si tenga conto degli effetti del giudicato riferibili alla sentenza di ottemperanza del TAR Lecce n. 1438 del 2015, sia che si applichino principi pacifici in tema di edificabilità legale, il valore attuale del terreno, tuttora illecitamente occupato dal Comune di Brindisi, deve essere calcolato in ragione dei criteri di edificabilità legale e, quindi, in ragione del valore di mercato dei terreni edificabili della zona, quale risulta dall'applicazione del metodo sintetico-comparativo.
1.5 Pertanto, essendo decorso il termine di 90 giorni assegnato all'Amministrazione per adempiere, i ricorrenti hanno chiesto che sia data esecuzione al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 329 del 2016 e che si provveda, tramite la nomina di un Commissario ad acta, a rimediare alla persistente ed illecita occupazione dei terreni di proprietà degli istanti da parte del Comune di Brindisi, attraverso l'adozione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001 nonché al pagamento della somma dovuta a titolo di risarcimento per la occupazione sine titulo decorrente dal 24 giugno 1984.
1.6 I ricorrenti, nello specificare che le somme che risulteranno dovute dovranno essere corrisposte previa imputazione e detrazione di quanto già loro corrisposto dal Commissario ad acta con deliberazione n. 1 del 2015, hanno altresì formulato richiesta ex art. 114, comma 4, lett. e), di condanna dell'amministrazione comunale ad una somma di denaro per ogni ulteriore violazione o inosservanza o per ogni ritardo nell'esecuzione della sentenza di ottemperanza.
1.7 Il Comune di Brindisi non si è costituito in giudizio.
1.8 Alla camera di consiglio del 28 settembre 2017, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. I fatti di causa sono sostanzialmente incontestati.
2.1 Il Comune di Brindisi, nel 1979, ha disposto un'occupazione di urgenza di suoli in proprietà dei signori A. e A.M. (danti causa degli odierni ricorrenti) per realizzarvi una strada a completamento della viabilità esistente, come da progetto approvato con valore di dichiarazione della pubblica utilità dell'opera.
2.2 L'occupazione è avvenuta in data 26 maggio 1979 e l'opera è stata in seguito realizzata, ma non risulta mai essere stata avviata una regolare procedura espropriativa.
3. Il ricorso è fondato e va accolto ai sensi e nei limiti di quanto di seguito evidenziato.
3.1. Per quanto di maggiore interesse in questa sede, la sentenza in esecuzione ha statuito che "una volta assodato che l'intervenuta realizzazione dell'opera pubblica non ha determinato il trasferimento della proprietà nel patrimonio del Comune....il Comune potrà, alternativamente, o addivenire con gli interessati ad un accordo traslativo della proprietà, previo pagamento del corrispettivo che sarà concordato in via negoziale, oppure valutare l'opportunità di esercitare il potere di acquisizione di cui al citato art. 42-bis del d.P.R. nr. 327/2001, previo avvio del relativo procedimento e con il pagamento dell'indennità da detta norma prevista....." e che "l'Amministrazione va poi condannata ... al risarcimento del danno derivante dal mancato godimento della proprietà per tutto il periodo di occupazione sine titulo, corrispondente al tempo intercorso dal 24 giugno 1984 (data di scadenza dell'originaria dichiarazione di pubblica utilità) fino alla data di cessazione dell'illecito" per il quale "quanto ai criteri di quantificazione del risarcimento ... appare equo individuare - ai sensi dell'art. 34, comma 4, cod. proc. amm. - quale criterio di calcolo, in applicazione analogica di quello dettato dal precitato art. 42-bis, il 5% del valore venale dei suoli de quibus individuato per ciascun anno di occupazione".
3.1.1 La sentenza di cui è chiesta l'esecuzione, quindi, assodata l'irreversibile trasformazione dell'immobile, ha stabilito che:
a) il Comune ha l'obbligo di porre fine all'illecito in itinere potendo, alternativamente, addivenire con gli interessati ad un accordo traslativo della proprietà, previo pagamento del corrispettivo da concordare in via negoziale, oppure esercitare il potere di acquisizione di cui al citato art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001, previo avvio del relativo procedimento e con il pagamento dell'indennità da detta norma prevista:
b) il Comune deve risarcire il danno derivante dal mancato godimento della proprietà per tutto il periodo di occupazione sine titulo, corrispondente al tempo intercorso dal 24 giugno 1984 (data di scadenza dell'originaria dichiarazione di pubblica utilità) fino alla data di cessazione dell'illecito.
3.2 L'amministrazione comunale, a prescindere dall'attività posta in essere dal Commissario ad acta con Delib. n. 1 del 7 aprile 2015, è rimasta inerte, sicché lo stato di occupazione illecita delle aree continua a persistere.
3.2.1 Ne consegue che il ricorso deve essere accolto e, per l'effetto, deve essere ordinato all'amministrazione comunale di Brindisi di porre fine all'illecita occupazione del bene procedendo ad acquisire la proprietà dello stesso secondo una delle due modalità alternative indicate nella sentenza da eseguire.
3.2.2 In assenza di un accordo tra le parti traslativo della proprietà, quindi, l'amministrazione comunale dovrà adottare il provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001.
3.2.3 La conclusione dell'accordo ovvero l'emanazione del provvedimento del più volte menzionato art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001 cit., dovrà avvenire entro centoventi giorni dalla comunicazione in via amministrativa o notificazione, se anteriore, della presente sentenza.
Al proprietario, ove sia adottato il provvedimento di acquisizione al patrimonio indisponibile di cui al richiamato art. 42 bis dovrà essere corrisposto, come specificato nella disposizione di legge, un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.
3.2.4 Nello stesso termine, l'amministrazione comunale dovrà provvedere al risarcimento del danno derivante dal mancato godimento della proprietà per tutto il periodo di occupazione sine titulo, corrispondente al tempo intercorso dal 24 giugno 1984 (data di scadenza dell'originaria dichiarazione di pubblica utilità) fino alla data di cessazione dell'illecito, vale a dire fino alla data di conclusione dell'accordo ovvero di approvazione del provvedimento ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001 cit. (in ogni caso traslativi della proprietà), per un importo pari al 5% del valore venale dei suoli individuato per ciascun anno di occupazione, omnicomprensiva di ogni ulteriore voce di danno, anche accessorio (ad esempio, interessi compensativi e rivalutazione monetaria).
Occorre in proposito precisare che, ai fini della relativa quantificazione del danno, rilevano tutte le destinazioni urbanistiche ed i vincoli imposti al bene prima del momento dell'adozione dell'atto il quale, comportando il trasferimento della proprietà, fà venire meno, già sul piano astratto, la configurabilità del danno da mancato godimento del bene (per compressione delle facoltà dominicali (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 4636 del 2016).
In concreto, l'Amministrazione comunale, nell'individuare il valore dei terreni, dovrà attenersi ai seguenti criteri e adempimenti procedurali:
a) rilevare lo stato di consistenza delle aree nel 1979, nel 1984 e, da questa data, anno per anno sino al momento della traslazione della proprietà;
b) comparare i terreni occupati con immobili versanti in analoghe condizioni, oggetto di compravendita o espropriazione, nel lasso di tempo considerato;
c) consultare l'Agenzia delle entrate (Osservatorio prezzi mercato immobiliare).
3.2.5 Non può essere condivisa l'argomentazione svolta dai ricorrenti secondo cui, per gli effetti del giudicato riferibili alla sentenza di ottemperanza del TAR Puglia, Sezione di Lecce, n. 1438/2015 e della stessa attività posta in essere dal Commissario ad acta nominato con ordinanza del TAR Lecce n. 4 del 2015, il valore attuale del terreno deve essere calcolato in base ai criteri di edificabilità legale e, quindi, in ragione del valore di mercato dei terreni edificabili della zona. Invero, tutta l'attività posta in essere in esecuzione della sentenza di primo grado deve ritenersi, per effetto dell'accoglimento dell'appello, automaticamente travolta in applicazione della regola dell'effetto espansivo esterno della sentenza di appello come sancito dall'art. 336, comma 2, c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio contenuto nell'art. 39, comma 1, c.p.a. (cfr., nella vigenza del codice del processo amministrativo, Cons. Stato, Ad. plen., 12 maggio 2017, n. 2; anteriormente, Ad. plen., 3 dicembre 1982, n. 18).
In altri termini, gli effetti delle misure di primo grado, in quanto intrinsecamente interinali ove sia stato proposto appello, sono travolti a fronte di una loro riforma in secondo grado (cfr. ex multis Cons. Stato, IV, 17 giugno 2016, n. 2695; Cons. Stato, V, 22 settembre 2015, n. 4431).
L'interinalità è la naturale provvisorietà della sentenza adottata in primo grado, destinata a perdere ogni effetto ove la sentenza che ha definito il giudizio sia riformata in appello.
3.2.6 Da quanto complessivamente dovuto dall'amministrazione ai ricorrenti, dovrà essere naturalmente detratto l'importo corrisposto agli aventi titolo con deliberazione del Commissario ad acta n. 1 del 2015.
3.2.7 Sussistono, inoltre, i presupposti per l'accoglimento della domanda di pagamento delle c.d. astreintes, ai sensi dell'art. 114 comma 4 lettera e) c.p.a. in relazione ad ogni ulteriore ritardo nell'ottemperanza, e, a tal fine, è liquidata la somma di Euro 100,00 (cento/00), per ogni giorno di ritardo dalla scadenza del termine di centoventi giorni assegnato all'amministrazione comunale per l'adempimento.
3.2.8 Decorso il termine di centoventi giorni senza che l'amministrazione comunale intimata abbia provveduto all'esecuzione della sentenza in discorso, è nominato Commissario ad acta il Direttore dell'Agenzia delle Entrate di Lecce, con facoltà di delega ad altro dirigente o funzionario della stessa Agenzia, che provvederà all'esecuzione della sentenza, in via sostitutiva, nell'ulteriore termine di centoventi giorni dalla scadenza del termine come dianzi assegnato nel rispetto dei medesimi criteri e adempimenti illustrati ai precedenti par.par. 3.2.1. e ss. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3905 del 2016 relativa proprio ad una fattispecie di esecuzione alternativa di giudicato in materia espropriativa).
Il Commissario provvederà a tutto quanto necessario per l'esaustiva ottemperanza al giudicato - anche in via di rimozione, integrazione o sostituzione dei relativi atti eventualmente emanati dalla Amministrazione medio tempore - accedendo agli atti dell'Amministrazione medesima, avvalendosi dei relativi apparati, variando il bilancio ed approvando i relativi titoli di spesa (ivi incluso il pagamento delle astreintes dal medesimo liquidate).
In sede di esercizio dei poteri sostitutivi il Commissario provvederà a denunciare alla Procura della Repubblica presso il Tribunale penale competente ed alla Procura regionale della Corte dei conti, gli specifici comportamenti (anche omissivi) di amministratori e funzionari che ne abbiano reso necessario l'insediamento, con conseguenziale danno erariale corrispondente alla mancata esecuzione del giudicato ed all'intervento commissariale.
Le spese per l'eventuale intervento del Commissario sono poste sin da ora a carico del Comune di Brindisi e saranno liquidate nel rispetto dei termini e nei limiti di cui agli artt. 50, 57, 71 e 168 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia" (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, nn. 2645 del 2017 e 3905 del 2016).
4. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e - liquidate complessivamente in Euro 5.000,00 (cinquemila/00) alla stregua dei parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014, oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% per spese generali) - sono poste a carico del Comune di Brindisi ed a favore, in parti uguali, dei ricorrenti.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso per l'ottemperanza meglio indicato in epigrafe, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Brindisi al pagamento delle spese di giudizio, liquidate complessivamente in Euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e 15% per spese generali), a favore, in parti uguali, dei ricorrenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Giuseppe Castiglia, Consigliere
Luca Lamberti, Consigliere
Nicola D'Angelo, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore