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Testo del provvedimento

RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE DEI MAGISTRATI
COST. Art. 3


LA CORTE COSTITUZIONALE SULLA RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE DEI MAGISTRATI




CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 12 novembre 2018, n.197
ANNOTAZIONE
Con la sentenza segnalata la Corte costituzionale dichiara non fondate le questioni di illegittimità costituzionale sollevate dalla Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura in relazione all’art. 12, comma 5, del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109, recante «Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, nonché modifica della disciplina in tema di incompatibilità, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera f), della legge 25 luglio 2005, n. 150».
In particolare, era stata prospettato un contrasto tra l’art. 3 Cost. e la norma menzionata per la parte in cui prevede in via obbligatoria la sanzione della rimozione per il magistrato condannato in sede disciplinare per i fatti previsti dall’art. 3, lett. e)» del medesimo decreto legislativo.
Di seguito i punti salienti della pronuncia:
«In sintesi, le due questioni (n.d.r. sollevate dalla Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura) assumono un contrasto tra la disposizione censurata e l’art. 3 Cost. sotto tre distinti profili:
a) un difetto di ragionevolezza intrinseca, connesso all’allegato difetto di proporzionalità della sanzione disciplinare massima prevista dall’ordinamento, in relazione all’automatismo della sua applicazione per tutte le ipotesi concrete riconducibili alla previsione di cui all’art. 3, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 109 del 2006;
b) una disparità di trattamento per così dire “interna”, derivante dall’equiparazione, compiuta dalla disposizione denunciata, fra tre distinte ipotesi connotate da disvalore assai diverso, ma accomunate dal legislatore sotto il profilo dell’idoneità a determinare l’automatica applicazione della sanzione della rimozione;
c) una disparità di trattamento “esterna”, tra il trattamento riservato all’illecito disciplinare di cui all’art. 3, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 109 del 2006 e quello riservato ad altre ipotesi di illecito disciplinare previste dallo stesso decreto legislativo, e asseritamente più gravi (ma per le quali non è comminata la sanzione obbligatoria della rimozione).
Per comodità di trattazione, si procederà ad analizzare anzitutto gli allegati profili di disparità di trattamento, per riservare il vaglio conclusivo ai profili di irragionevolezza intrinseca. Prendendo le mosse dall’allegata disparità di trattamento “esterna” – valutata, dunque, in relazione ad altre ipotesi di illecito disciplinare delineate dal d.lgs. n. 109 del 2006 oggetto di un trattamento sanzionatorio più favorevole –, va esclusa l’idoneità dei tertia comparationis evocati dalla Sezione rimettente a porre in dubbio la legittimità della scelta sanzionatoria compiuta dal legislatore. L’illecito disciplinare di cui all’art. 3, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 109 del 2006 è funzionale a tutelare il corretto e imparziale esercizio della funzione giurisdizionale contro il rischio di distorsioni causate dall’avere ricevuto il magistrato prestiti o agevolazioni da soggetti che il magistrato stesso sa essere parti o indagati in procedimenti pendenti presso l’ufficio giudiziario di appartenenza o in altro ufficio del medesimo distretto giudiziario, ovvero – laddove tali prestiti e agevolazioni siano concessi «a condizioni di eccezionale favore» – da parti offese, testimoni o comunque da soggetti coinvolti in detti procedimenti. Il legislatore vuole evitare, all’evidenza, che il magistrato possa sentirsi indotto a “restituire il favore” a chi gli abbia fornito benefici, attivandosi in prima persona, ovvero intervenendo su altri colleghi del medesimo distretto, a sostegno degli interessi di costui. Al tempo stesso, la legge intende tutelare l’immagine di imparzialità della funzione giudiziaria, e la connessa fiducia della società nel suo corretto svolgimento, che potrebbero essere gravemente compromesse laddove la notizia della ricezione dei prestiti o delle agevolazioni divenisse di comune dominio.
Quanto meno disomogeneo rispetto a tale ratio appare allora l’illecito disciplinare previsto dall’art. 3, comma 1, lettera a), del decreto legislativo in parola, che è integrato dall’«uso della qualità di magistrato al fine di conseguire vantaggi ingiusti per sé o per altri», e che la Sezione rimettente invoca quale primo tertium comparationis. Quest’ultimo illecito prescinde dalla posizione di parte, indagato, parte offesa o testimone del soggetto che elargisce al magistrato i vantaggi ingiusti; di talché l’illecito si presta ad essere applicato anche a condotte che, per quanto inappropriate e rilevanti sotto il profilo disciplinare, presentano un grado assai minore di disvalore, come la spendita (esplicita o implicita) della propria qualifica per ottenere sconti sui beni acquistati o prestazioni gratuite una tantum. Parimenti connotato da un disvalore non comparabile con la disposizione censurata appare l’ulteriore tertium evocato dalla Sezione rimettente, rappresentato dall’illecito di cui all’art. 3, comma 1, lettera b), del decreto legislativo medesimo, che è integrato da condotte come il «frequentare» o l’«intrattenere rapporti consapevoli di affari» con persone sottoposte a procedimento penale o di prevenzione comunque trattato dal magistrato, ovvero che abbiano subìto condanne superiori a una certa soglia di gravità, o che siano effettivamente state destinatarie di provvedimenti di prevenzione. L’illecito, per il quale l’art. 12, comma 2, lettera c), commina la sanzione disciplinare non inferiore alla perdita dell’anzianità, non presuppone infatti indefettibilmente l’ottenimento di specifici vantaggi o agevolazioni da parte del magistrato; di talché il disvalore di questo illecito è essenzialmente incentrato sul pregiudizio all’immagine della magistratura derivante dalla conoscenza presso il pubblico di tali rapporti, piuttosto che sul rischio reale di distorsioni dell’attività giurisdizionale derivanti dai rapporti medesimi, che caratterizza invece l’illecito disciplinare di cui all’art. 3, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 109 del 2006. Non sussistono, dunque, i profili di disparità di trattamento della disciplina denunciata rispetto ai tertia comparationis evocati dalla Sezione rimettente.
Una irragionevole disparità di trattamento non sussiste, peraltro, nemmeno sotto il profilo “interno”, e cioè tra le diverse ipotesi contemplate dalla medesima disposizione in questa sede censurata, per le quali si prevede in modo indifferenziato l’obbligatoria applicazione della sanzione della rimozione. Al riguardo, non può non rilevarsi preliminarmente che, ogniqualvolta la legge preveda la sanzione massima applicabile in un dato settore di disciplina per una pluralità di fattispecie astratte, sarebbe irragionevole pretendere – sulla base del principio di eguaglianza – che tutte quelle fattispecie siano connotate da un disvalore tra loro esattamente comparabile. Mutatis mutandis, la stessa pena massima prevista dall’ordinamento penale – l’ergastolo – è stabilita oggi per una pluralità di fattispecie di reato disomogenee quanto a disvalore: la pena perpetua è, ad esempio, prevista per l’omicidio aggravato di una persona (artt. 576 e 577, primo comma, cod. pen.), così come per la strage che ha causato la morte di più persone (art. 422, primo comma, cod. pen.), la quale è evidentemente ipotesi delittuosa più grave, non foss’altro che in ragione del maggior numero di vittime. Essenziale e sufficiente a garantire il rispetto del principio di eguaglianza è, in tali ipotesi, che anche la fattispecie di illecito meno grave tra quelle che comportano l’applicazione della sanzione massima prevista dai diversi rami dell’ordinamento, isolatamente considerata, sia pur sempre connotata da un grado di disvalore tale da rendere (sotto il profilo “intrinseco”) non manifestamente sproporzionata la comminatoria della sanzione massima. A prescindere, dunque, dalla sua eventuale minore gravità rispetto alle altre fattispecie accomunate dalla medesima sanzione massima. Inconferente rispetto alla dedotta violazione dell’art. 3 Cost. si rivela, dunque, l’affermazione che le ipotesi di condanna del magistrato all’interdizione dai pubblici uffici pronunciata in sede penale e di condanna a pena detentiva non sospesa (sin dall’inizio o per effetto di revoca della sospensione condizionale) sarebbero più gravi rispetto all’ipotesi in cui il magistrato sia stato ritenuto responsabile del mero illecito disciplinare di cui all’art. 3, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 109 del 2006, senza aver commesso alcun reato. Il problema è, piuttosto, quello di stabilire se la previsione dell’automatica rimozione prevista anche per quest’ultima ipotesi sia compatibile o mano con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della sua manifesta irragionevolezza intrinseca al metro del principio di proporzione, al quale è necessario a questo punto volgere l’attenzione.
Il profilo di manifesta irragionevolezza intrinseca sottoposto a questa Corte dalla Sezione rimettente concerne non tanto una ipotetica sproporzione della sanzione rispetto a tutti i casi suscettibili di essere ricondotti alla fattispecie di illecito di cui all’art. 3, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 109 del 2006, quanto piuttosto l’automatismo di tale sanzione, che non consentirebbe al giudice disciplinare di graduare la risposta sanzionatoria in relazione alla concreta gravità dei molteplici casi di specie suscettibili di essere ricondotti sotto l’astratta previsione normativa. Nemmeno questa censura deve, tuttavia, ritenersi fondata. In materia di sanzioni disciplinari, sono invero numerose le sentenze di questa Corte che hanno ritenuto illegittime, per contrasto con l’art. 3 Cost., disposizioni che comportavano l’automatica destituzione del pubblico dipendente in conseguenza della sua condanna in sede penale per determinati reati (così, ex multis, sentenze n. 268 del 2016, n. 363 del 1996, n. 197 del 1993 e n. 16 del 1991). Tali pronunce riposano essenzialmente sul presupposto secondo cui il principio di eguaglianza-ragionevolezza esige, in via generale, che sia conservata all’organo disciplinare una valutazione discrezionale sulla proporzionale graduazione della sanzione disciplinare nel caso concreto (così, in particolare, la citata sentenza n. 268 del 2016). Il principio non è, peraltro, senza eccezione, come dimostra la sentenza n. 112 del 2014, con la quale non è stata ritenuta illegittima, per gli appartenenti ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, la destituzione di diritto quale conseguenza automatica dell’applicazione di una misura di sicurezza personale. La questione ora all’esame non concerne, tuttavia, un automatismo legato al sopravvenire di una condanna in sede penale per determinati reati, bensì un diverso automatismo insito nella previsione di un’unica sanzione fissa (la rimozione) per chi sia ritenuto responsabile dal giudice disciplinare di un preciso illecito, anch’esso di natura meramente disciplinare (nel caso in esame, quello di cui all’art. 3, comma 1, lettera e, del d.lgs. n. 109 del 2006). In una recente pronuncia, questa Corte ha ritenuto legittimo l’automatismo legale consistente nel divieto di riabilitazione del notaio già destinatario di un provvedimento di destituzione, adottato – quest’ultimo – all’esito di un ponderato e discrezionale apprezzamento dell’organo disciplinare, impugnabile in sede giurisdizionale, e a sua volta determinato dalla sua condanna per gravi reati connessi all’esercizio della sua professione, come il falso, la corruzione, il furto, l’appropriazione indebita, il peculato, la truffa e la calunnia. In quella circostanza, la Corte ha evidenziato come una sanzione così drastica quale l’esclusione perpetua dall’esercizio della professione dovesse purtuttavia ritenersi «necessaria per preservare l’integrità della funzione notarile, che sarebbe compromessa ove i consociati potessero anche solo dubitare dell’affidabilità di chi è preposto a certificarne gli atti con valore di pubblica fede»; e ha ritenuto, pertanto, che la scelta legislativa superasse il test di non manifesta irragionevolezza imposto dall’art. 3 Cost., anche alla luce della presunzione che le gravi condotte sanzionate con la destituzione «abbiano definitivamente negato al notaio, per quanto riabilitato, quel particolare ed elevato grado di fiducia che i consociati debbono poter incondizionatamente riporre in una figura destinata a garantire la sicurezza dei traffici giuridici, a propria volta preminente interesse dello Stato di diritto» (sentenza n. 234 del 2015). Considerazioni analoghe debbono essere spese, a fortiori, per quanto concerne la sanzione che in questa sede viene in considerazione, destinata a essere applicata ai magistrati, ai quali è affidata in ultima istanza la tutela dei diritti di ogni consociato, e che per tale ragione sono tenuti – più di ogni altra categoria di funzionari pubblici – non solo a conformare oggettivamente la propria condotta ai più rigorosi standard di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo ed equilibrio nell’esercizio delle funzioni, secondo quanto prescritto dall’art. 1 del d.lgs. n. 109 del 2006, ma anche ad apparire indipendenti e imparziali agli occhi della collettività, evitando di esporsi a qualsiasi sospetto di perseguire interessi di parte nell’adempimento delle proprie funzioni. E ciò per evitare di minare, con la propria condotta, la fiducia dei consociati nel sistema giudiziario, che è valore essenziale per il funzionamento dello Stato di diritto. Ora, non v’è dubbio che l’ottenimento di «prestiti» o di «agevolazioni», che per qualità e quantità non possano definirsi di scarsa rilevanza, da parte di persona che il magistrato sa essere parte, indagata, parte offesa, testimone o comunque coinvolta in un procedimento pendente presso il proprio ufficio o presso altro ufficio del distretto, costituisca condotta che crea, sul piano oggettivo, il pericolo di distorsione dell’attività giurisdizionale in favore del soggetto che tali prestiti o agevolazioni ha corrisposto; e costituisca altresì condotta che in ogni caso determina – ove la notizia relativa venga a conoscenza del pubblico – un significativo e pernicioso indebolimento della fiducia dei consociati nell’indipendenza e imparzialità dello stesso ordine giudiziario. Ritiene allora questa Corte che non possa essere ritenuta manifestamente irragionevole la scelta del legislatore di colpire indefettibilmente con la sanzione della rimozione la totalità delle condotte rientranti nell’alveo applicativo dell’art. 3, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 109 del 2006, caratterizzate peraltro da una piena consapevolezza del magistrato sulle qualità dei propri “benefattori”, da provarsi compiutamente nell’ambito del procedimento disciplinare, e al netto comunque delle vicende di scarsa rilevanza, alle quali risulta applicabile la causa esimente prevista dall’art. 3-bis del medesimo decreto legislativo. Rispetto, infatti, all’obiettivo legittimo di restaurare la fiducia dei consociati nell’indipendenza, correttezza e imparzialità del sistema giudiziario, compromessa o anche solo messa in pericolo dalla condotta del magistrato, la scelta legislativa oggi all’esame non appare censurabile né sotto il profilo della sua idoneità a conseguire un tale obiettivo, apparendo plausibile che una reazione ferma contro l’illecito disciplinare possa effettivamente contribuire all’obiettivo delineato; né sotto il profilo della sua necessità rispetto all’obiettivo medesimo, non essendo affatto scontato che esso possa essere conseguito mediante una sanzione più mite, e che comunque non determini la definitiva cessazione dall’esercizio delle funzioni giurisdizionali. Né, infine, la scelta del legislatore appare censurabile sotto l’ulteriore profilo della proporzionalità in senso stretto della sanzione: quest’ultima – in nome della tutela di un interesse essenziale per lo Stato di diritto – interferisce, certo, in maniera assai gravosa con i diritti fondamentali del soggetto che ne è colpito, ma lascia altresì a quest’ultimo la possibilità di intraprendere altra professione, con il solo limite del divieto di continuare a esercitare la funzione giurisdizionale.
La presente decisione non è in contrasto con il precedente invocato dalla Sezione rimettente, rappresentato dalla recente sentenza n. 170 del 2015, nella quale questa Corte ha censurato l’obbligatorietà della sanzione disciplinare accessoria del trasferimento presso altra sede o altro ufficio quando ricorre una delle violazioni stabilite dall’art. 2, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 109 del 2006, che sanziona il magistrato il quale, violando i doveri di imparzialità, correttezza, diligenza, laboriosità, riserbo, equilibrio e rispetto della dignità della persona, abbia arrecato ingiusto danno o indebito vantaggio a una delle parti.
L’illecito disciplinare che in quell’occasione era stato oggetto di esame da parte di questa Corte abbraccia, infatti, condotte di natura eterogenea, e connotate ictu oculi da gradi di disvalore fortemente differenziati, anche soltanto dal punto di vista dell’elemento soggettivo (risultando sanzionabili a quel titolo anche condotte caratterizzate da mera imperizia o trascuratezza, che sono invece a priori escluse dall’ambito applicativo dell’illecito disciplinare di cui in questa sede è discorso, il quale richiede invece la prova della positiva consapevolezza da parte del magistrato delle qualità soggettive della persona da cui egli riceva prestiti o agevolazioni).
Né, infine, la presente decisione intende porre in discussione la costante giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 50 del 1980 e, più di recente, sentenze n. 7 del 2013 e n. 31 del 2012) che considera, in linea di principio, incompatibili con gli artt. 3 e 27, primo e terzo comma, Cost. gli automatismi sanzionatori nell’ambito del diritto penale. Benché le sanzioni disciplinari attengano in senso lato al diritto sanzionatorio-punitivo, e proprio per tale ragione attraggano su di sé alcune delle garanzie che la Costituzione e le carte internazionali dei diritti riservano alla pena, esse conservano tuttavia una propria specificità, anche dal punto di vista del loro statuto costituzionale, non essendo – ad esempio – soggette al principio della necessaria funzione rieducativa della pena, che questa Corte ha sempre ritenuto essere connotato esclusivo delle pene in senso stretto (nel senso dell’inapplicabilità di tale principio alle sanzioni amministrative, sentenza n. 281 del 2013 e ordinanza n. 169 del 2013). Tale specificità comporta dunque che alcune almeno delle garanzie che, sulla base della giurisprudenza di questa Corte, circondano la pena in senso stretto non si applicano, o si applicano con un maggior grado di flessibilità, alla sfera delle sanzioni disciplinari. Oltre che a logiche punitive e deterrenti comuni alle pene, tali sanzioni possono legittimamente rispondere, quanto meno nei casi concernenti pubblici funzionari cui sono affidati compiti essenziali a garanzia dello Stato di diritto, anche alla finalità di assicurare la definitiva cessazione dal servizio di persone dimostratesi non idonee, o non più idonee, all’assolvimento dei propri doveri. E ciò anche sulla base di automatismi sanzionatori, come quello incorporato nella disposizione ora scrutinata, i quali potranno eccezionalmente superare il vaglio di non manifesta irragionevolezza proprio e soltanto in quanto funzionali all’applicazione di una mera sanzione disciplinare, ma che resteranno invece, in linea di principio, inaccettabili nell’ambito delle pene in senso stretto, dove le esigenze di rigorosa individualizzazione del trattamento sanzionatorio si impongono in maniera assai più stringente, anche in considerazione della ben più drammatica incidenza della pena sui diritti fondamentali della persona».



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