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Testo del provvedimento

GIURISDIZIONE E COMPETENZA


Giurisdizione sull'azione di risarcimento del danno da affidamento incolpevole




TAR PUGLIA di LECCE - SENTENZA 18 febbraio 2019, n.261
MASSIMA
In relazione alla domanda di risarcimento dei danni, con cui il ricorrente lamenta la violazione dell’affidamento incolpevole, derivante dalla complessiva azione amministrativa, e la lesione del suo patrimonio, che consegue a tale affidamento, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, in quanto il soggetto denuncia non già la lesione del suo interesse legittimo pretensivo bensì quella della sua integrità patrimoniale derivata dall’affidamento incolpevole sulla legittimità dell’attribuzione favorevole poi caducata.



TESTO DELLA SENTENZA

TAR PUGLIA di LECCE - SENTENZA 18 febbraio 2019, n.261 -

Pubblicato il 18/02/2019

N. 00261/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00010/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10 del 2012, proposto da  Angela Marzulli Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avv. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via 95° Rgt. Fanteria, n. 9; 

contro

Comune di Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Bruno Decorato, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Carlo Fumarola in Lecce, via Principi di Savoia, n. 67; 

per l’accertamento 

e la declaratoria del diritto della Società ricorrente a conseguire il risarcimento del danno subito a causa della pretesa condotta gravemente colposa tenuta dal Comune di Taranto nell’ambito del procedimento avviato con richiesta di permesso di costruire acquisita al protocollo comunale con il n. 515 del 18 febbraio 2008, con conseguente condanna dell’Amministrazione intimata al pagamento, per il medesimo titolo, delle somme indicate in ricorso e di quelle ulteriori da documentare nel corso dell’istruttoria del giudizio, e, comunque, della somma maggiore o minore quantificate dal T.A.R. adìto, anche secondo equità;

- in subordine, per la condanna del Comune resistente al pagamento del risarcimento del danno, facendo applicazione dei principi e dei criteri di cui all’art. 34, comma 4 del Codice del Processo Amministrativo;

- nonché per la condanna dello stesso civico Ente alla restituzione degli oneri di urbanizzazione versati dalla Società ricorrente, maggiorati di interessi e rivalutazione dalla data di pagamento e sino all’effettiva restituzione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2018 la dott.ssa Maria Luisa Rotondano e uditi per le parti gli Avv.ti E. Sticchi Damiani e F. Tomaselli, quest'ultima in sostituzione dell’Avv. B. Decorato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente ha chiesto:

- l’accertamento e la declaratoria del diritto a conseguire il risarcimento del danno subito a causa della pretesa condotta gravemente colposa tenuta dal Comune di Taranto nell’ambito del procedimento avviato con richiesta di permesso di costruire acquisita al protocollo comunale con il n. 515 del 18 febbraio 2008, con conseguente condanna dell’Amministrazione intimata al pagamento, per il medesimo titolo, delle somme indicate in ricorso e di quelle ulteriori da documentare nel corso dell’istruttoria del giudizio, e, comunque, della somma maggiore o minore quantificate dal T.A.R. adìto, anche secondo equità;

- in subordine, la condanna del Comune resistente al pagamento del risarcimento del danno, facendo applicazione dei principi e dei criteri di cui all’art. 34, comma 4 del Codice del Processo Amministrativo;

- nonché la condanna dello stesso civico Ente alla restituzione degli oneri di urbanizzazione versati dalla Società ricorrente, maggiorati di interessi e rivalutazione dalla data di pagamento e sino all’effettiva restituzione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Taranto, eccependo in limine: per un verso, la tardività della domanda di risarcimento dei danni proposta dalla Società ricorrente, posto che <rectius, 17.5.2011), “così come da quest’ultima ammesso a pag. 5 del ricorso introduttivo>>, ed è, quindi, decorso il termine decadenziale di centoventi giorni, ex art. 30, comma 3 del Codice del Processo Amministrativo; e, per altro verso, la indeterminatezza e genericità dell’atto introduttivo, non avendo la Società ricorrente specificato “a che titolo l’Ente Civico dovrebbe rispondere dei danni asseritamente invocati da controparte, vale a dire se a titolo di responsabilità contrattuale, ex art. 1218, o extracontrattuale, ex art. 2043 c.c.”.

Nel merito, la P.A resistente ha contestato in toto le avverse pretese e chiesto la reiezione del gravame.

Le parti hanno successivamente ribadito e svolto le rispettive difese.

All’udienza pubblica del 13 novembre 2018, il Presidente del Collegio ha rilevato, ex art. 73, comma 3 del Codice del Processo Amministrativo, un possibile parziale difetto di giurisdizione dell’adìto Giudice Amministrativo, con riguardo alla richiesta di risarcimento da provvedimento legittimo. Indi la causa, su istanza di parte, è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. - Il ricorso è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione dell’adìto Giudice Amministrativo, in parte è irricevibile, e in parte è infondato e deve essere respinto, nei sensi e termini di seguito indicati.

2. - Ed invero, la Società ricorrente espone che:

- con istanza protocollata agli atti del Comune di Taranto in data 18 febbraio 2008 chiedeva il rilascio di permesso di costruire in via diretta per la realizzazione, previa demolizione di un piccolo fabbricato esistente, di un complesso edilizio, su di un’area ricadente in “zona territoriale omogenea di tipo C”, la cui edificazione è subordinata dal P.R.G. vigente alla previa predisposizione di uno strumento urbanistico attuativo di iniziativa pubblica o privata; area appartenente, all’atto della presentazione della suddetta istanza, alla Società medesima per la quasi totalità, con eccezione di talune porzioni, per le quali la Ditta proprietaria, già con atto del 7 novembre 2007, autorizzava espressamente la Società istante a presentare il progetto di cui innanzi, riservando il trasferimento all’esito dell’istruttoria;

- con provvedimento prot. n. 110786 del 29 luglio 2009, il R.U.P. del Comune di Taranto, per un verso, comunicava che “la delibera di Consiglio Comunale n. 65/07 prevede che gli uffici potranno rilasciare permessi di costruire nei lotti di completamento della maglia urbana edificata (zone edificabili del P.R.G.) previa dimostrazione che gli stessi lotti siano serviti da urbanizzazioni primarie e secondarie e con l’impegno dei proprietari a realizzare le opere di urbanizzazione mancanti a loro cura e spese, per essere cedute al Comune dopo il collaudo finale”; per altro verso, “ai fini del completamento dell’istruttoria della pratica in oggetto”, invitava la Angela Marzulli Costruzioni S.r.l. “a produrre la idonea documentazione mancante che attesti la sussistenza dei presupposti sopraccitati”;

- a seguito dell’integrazione istruttoria fornita dalla Società ricorrente, il Dirigente della Direzione Urbanistica - Edilità del Comune di Taranto, vista la proposta del Responsabile Unico del Procedimento conclusiva dell’istruttoria tecnica del 27 aprile 2010, comunicava di approvare il progetto di cui all’istanza prot. n. 515 del 18 febbraio 2008 e, ai fini del rilascio del permesso di costruire, chiedeva di procedere al versamento delle somme dovute per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria e costo di costruzione (cfr. provvedimento prot. n. 72886 del 4 maggio 2010);

- indi, la medesima Società, a seguito della citata intervenuta comunicazione di approvazione del progetto edilizio, provvedeva: 

- a versare quota parte degli oneri di urbanizzazione;

- ad acquistare con atto per Notar Paolo Rosati rep. n. 12108 - racc. n. 4210 del 9.8.2010 ... la parte dell’area interessata dalla proposta realizzazione distinta in catasto al fg. 247, p.lle 493 e 497;

- con atto per Notar Paolo Rosati rep. n. 12109 - racc. n. 4211 del 9.8.2010, ad asservire a parcheggio in favore del Comune di Taranto la superficie complessiva di mq 3.820,27;

- a stipulare in data 30.5.2010 contratto di appalto .... per la realizzazione del rustico architettonico dell’intero corpo di fabbrica oggetto del permesso di costruire in corso di rilascio;

- a stipulare contratti preliminari di compravendita degli immobili destinati a civile abitazione realizzati in forza del permesso di costruire medesimo;

- avviare tutta l’attività tecnico-organizzativa per avviare tempestivamente i lavori edilizi e tenere fede così agli impegni contrattuali già assunti”;

- tuttavia, <>, e, <>, formulando plurimi rilievi, “anche in autotutela rispetto all’approvazione già determinata dal Responsabile Unico del Procedimento istruttorio”;

- infine, con “provvedimento prot. n. 73927 del 12.5.2011 a firma del Dirigente della Direzione Urbanistica - Edilità del Comune di Taranto, notificato in data 17.5.2011”, veniva definitivamente rigettato il progetto presentato. 

2.1 - Ciò premesso, la Società ricorrente deduce, innanzitutto, di essere stata “senza dubbio indotta a fare pieno e legittimo affidamento sulla positiva conclusione dell’iteramministrativo presupposto al rilascio del permesso di costruire richiesto con istanza prot. 515 del 18.2.2008 e, quindi, sull’effettivo e tempestivo conseguimento del titolo edilizio abilitante la realizzazione del progetto presentato”.

Assume che “Tale legittimo affidamento rinveniva, senza ombra di dubbio, dalla ponderata istruttoria (peraltro sviluppatasi in tempi non certamente brevi, né di entità non adeguata rispetto alla possibilità che l’Ufficio tecnico comunale potesse approfondire ogni problematica eventualmente presente) e dal leale apporto partecipativo che la stessa società ricorrente ha offerto ad ogni richiesta in tal senso rivolta da parte dell’Amministrazione”.

Asserisce, in particolare, che, “A distanza di diversi mesi dalla presentazione dell’istanza, quindi, allorché l’Amministrazione comunale di Taranto, e per essa il dirigente dell’Ufficio Tecnico competente, con nota prot. 72886 del 4.5.2010 ha comunicato la positiva conclusione dell’istruttoria tecnica e quindi l’approvazione del progetto, legittimamente la società istante, pur non avendo materialmente ottenuto il rilascio del permesso di costruire, ha potuto confidare pienamente nella positiva e definitiva conclusione favorevole del procedimento autorizzativo, così da ritenere senza dubbio attivabili tutti gli ulteriori successivi incombenti finalizzati alla messa in opera del progetto”, apparendo “oltremodo ragionevole e plausibile, invero, che una volta ottenuta la formale comunicazione della approvazione del progetto con invito a procedere agli adempimenti burocratici per il ritiro del permesso di costruire (vedasi la corresponsione degli oneri di urbanizzazione, il deposito dell'atto di asservimento e quella relativa agli aspetti esecutivi dell'opera), la parte richiedente - dando peraltro puntuale esecuzione all’invito predetto - non solo confidi nel conseguimento del titolo edilizio, ma lo ritenga oramai certo e ineluttabile”, tanto da procedere, “confidando in maniera legittima ed incolpevole sul tempestivo rilascio del permesso di costruire relativo al progetto già formalmente approvato”, non solo al versamento degli oneri di urbanizzazione (secondo la rateizzazione concordata, “costituendo altresì polizza fidejussoria a garanzia del pagamento degli stessi oneri, pagando un premio complessivo pari ad euro 8.490,00”), ma anche all’acquisto definitivo dei terreni interessati alla realizzazione dell’intervento edilizio (“sopportando oneri per l’acquisto pari ad euro 200.000,00 oltre agli oneri fiscali tributari ed onorari di stipula per un ammontare complessivo di euro 6.746,84”), nonché al pagamento degli “oneri relativi all’atto di asservimento delle aree destinate a parcheggio per complessivi euro 1.213,32” e alla stipula, in data 30 maggio 2010, del “contratto di appalto per la realizzazione del fabbricato, in relazione al quale la stessa è stata formalmente costituita in mora con contestazione di inadempimento” e, in data 27 settembre 2010 e 15 ottobre 2010, di “distinti contratti preliminari di vendita dei futuri appartamenti ..., ricevendo il pagamento di caparra penitenziale dell’importo di euro 10.000,00 per ciascuno dei contratti”, e subendo, altresì, un “notevole e gravoso... danno all’immagine ..., essendo apparsa, agli occhi dei propri contraenti, inadempiente ai vincoli contrattuali assunti con inevitabile discredito nell’ambito imprenditoriale e territoriale di riferimento”.

Afferma, poi, che, “alla luce della ordinaria esperienza posseduta dal medesimo soggetto giudico, non poteva essere configurato alcun elemento oggettivamente ostativo al conseguimento del permesso di costruire all’esito della positiva conclusione dell’istruttoria da parte dell’Ufficio Tecnico del Comune di Taranto”. “E ciò anche nella ipotesi in cui fosse legittimo richiedere alla società ricorrente una diligenza ed una competenza maggiore rispetto a quella ordinaria”.

Sostiene, inoltre, che “E’ noto che, ai fini del rilascio di titoli di legittimazione all’edificazione, i P.P. o il P. di L. sono necessari quando per la prima volta si faccia luogo alla edificazione in zone non ancora urbanizzate e non inserite nel precedente contesto urbanistico e non anche quando si abbia un’edificazione singola in un contesto già urbanizzato, essendo all’uopo sufficiente quanto prescritto dall’art. 12, comma 2, del D.P.R. 380/01 (già art. 10 della L. 6.8.1967, n. 765 modificativa dell'art. 31 della L. 17.8.1942, n. 1150) in ordine all’esistenza di opere di urbanizzazione o, in alternativa, alla previsione di loro realizzazione nel triennio o all’obbligo di realizzazione da parte del titolare del singolo atto di assenso (in tal senso C. di S. - Ad. Pl. - 6.10.1992, n. 12; C. di S. - Sez. IV- 10.9.1996, n. 1028; C. di S. - Sez. V- 14.2.2003, n. 802, 12.10.1999, n. 1450 e 4.5.1995, n. 699; Cass. Civ. - Sez. I- 12.1.2000, n. 277; T.A.R. Liguria 15.11.2002, n. 1109)”; cita a supporto anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 598 del 16 giugno 1970, sottolineando, in particolare, che “la possibilità di costruzione di singoli edifici è dall’art. 10 della L. 765/67 soltanto subordinata all’esistenza di opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte dei comuni dell’attuazione delle stesse nel triennio o all’impegno da parte dei privati di esecuzione di esse contemporaneamente all’edificazione vera e propria”.

Assume, ancora, che, “una volta offerto ogni elemento istruttorio atto a dimostrare la natura e l’entità delle opere di urbanizzazioni esistenti e la capacità di reperire e cedere le aree necessarie al soddisfacimento degli standard di urbanizzazione secondaria, risultava assolutamente agevole per l’Amministrazione comunale di Taranto accertare l’esistenza o meno delle condizioni per il rilascio del permesso di costruire diretto, ovvero, al contrario, concludere per la necessità del piano particolareggiato”, sicchè, “a maggior ragione, la determinazione di approvazione del progetto di cui alla nota del 4.5.2010 era assolutamente idonea a costituire il pieno e legittimo convincimento del formale rilascio del permesso di costruire”.

Infine, lamenta “l’estremo ritardo con il quale è sopraggiunto il preavviso di diniego con l’indicazione delle ragioni ostative al rilascio del permesso di costruire medesimo”.

3. - Ciò premesso, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione dell’adìto Giudice Amministrativo, in relazione alla proposta domanda di risarcimento dei danni, nella parte in cui si lamenta la violazione dell’affidamento incolpevole della Società ricorrente sulla positiva conclusione del procedimento edilizio avviato con l’istanza di permesso di costruire del 18 febbraio 2008.

E’ evidente, infatti, che la Società ricorrente si duole, innanzitutto, della violazione dell’affidamento incolpevole da essa riposto nella positiva conclusione del procedimento avviato con l’istanza di permesso di costruire del 18 febbraio 2018, non contestandosi, “in parte qua”, specificamente, l’illegittimità del diniego definitivo della predetta istanza (rimasto inoppugnato).

3.1 - Ed invero, la Suprema Corte di Cassazione Civile ha condivisibilmente chiarito, “a partire dalle ordinanze nn. 65946596 del 23 marzo 2011 (cfr. Cass. civ. S.U. ordinanze nn. 17586 del 4 settembre 2015, 12799 del 22 maggio 2017, 1654 del 23 gennaio 2018, Cass. civ. sez. 1 n. 25644 del 27 ottobre 2017 e Cass. sez. Lavoro n. 2327 del 5 febbraio 2016) che l’attrazione della tutela risarcitoria dinanzi al giudice amministrativo può verificarsi soltanto qualora il danno patito dal soggetto che agisce nei confronti della pubblica amministrazione sia conseguenza immediata e diretta della dedotta illegittimità del provvedimento che ha impugnato. Mentre si è al di fuori della giurisdizione amministrativa se viene in rilievo una fattispecie complessa in cui l’emanazione di un provvedimento favorevole, che venga successivamente annullato in quanto illegittimo, si configura solo come uno dei presupposti dell’azione risarcitoria che si fonda altresì sulla capacità del provvedimento di determinare l’affidamento dell’interessato e la lesione del suo patrimonio, che consegue a tale affidamento e alla sopravvenuta caducazione del provvedimento favorevole..... Nè è idoneo ad attrarre la controversia .... nella giurisdizione del giudice amministrativo il richiamo della legislazione speciale che attribuisce competenza giurisdizionale esclusiva all’autorità giudiziaria amministrativa..... Anche nell’ipotesi dell'attribuzione di un settore di competenza alla A.G.A. permane infatti la linea di discrimine fra azioni risarcitorie dipendenti dall’illegittimità dell’atto e azioni risarcitorie dipendenti dall’affidamento derivato dal comportamento della pubblica amministrazione, rimanendo privo di rilievo che tale comportamento sia più o meno direttamente connesso all’esercizio dell’attività appartenente al settore di competenza esclusiva. Nel secondo caso il soggetto leso denuncia non già la lesione del suo interesse legittimo pretensivo bensì quella della sua integrità patrimoniale derivata dall’affidamento incolpevole sulla legittimità dell’attribuzione favorevole poi caducata. Viene quindi in rilievo in questa ipotesi non solo la situazione lesa, ...., ma anche la natura stessa del comportamento lesivo che non consiste tanto ed esclusivamente nella illegittimità dell’agire della p.a. ma piuttosto nella violazione del principio generale del neminem laedere (Cass. civ. S. U. ordinanza n. 17586 del 4 settembre 2015)” (Cassazione Civile, Sezioni Unite, 24 settembre 2018, n. 22435).

3.2 - Le considerazioni della Suprema Corte di Cassazione innanzi riportate valgono a fondare la giurisdizione del Giudice Ordinario anche con riferimento alla fattispecie concreta in esame, nella parte in cui la Società ricorrente fa valere la pretesa risarcitoria derivante non già dall’illegittimo esercizio dell’azione amministrativa, bensì:

- da un lato, dall’asserita lesione del (preteso) affidamento incolpevole derivante dalla complessiva azione amministrativa, come in concreto articolatasi, in particolare: dall’iniziale favorevole conclusione dell’istruttoria (cfr. la menzionata nota dirigenziale prot. n. 72886 del 4 maggio 2010, con cui, “Vista la proposta del Resp. Unico del Procedimento conclusiva dell’istruttoria tecnica del 27/04/2010”, “il Dirigente approva il progetto”), alla nota prot. n. 3394 dell’11 gennaio 2011 (“proposta di rigetto del progetto presentato” - “preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/90 e ss.mm.ii.”, “Con conseguente provvedimento finale di diniego al rilascio del Permesso di Costruire e revoca/annullamento per carenza dei requisiti di legge, della nota prot. n. 72.886 del 04.05.2010 di approvazione del progetto”), fino al definitivo rigetto dell’istanza volta al conseguimento del permesso di costruire (provvedimento prot. n. 73927 del 12 maggio 2011, rimasto inoppugnato);

-e, dall’altro, la lesione del suo patrimonio, che consegue a tale affidamento e alla sopravvenuta “caducazione” dell’iniziale “approvazione” del progetto medesimo.

3.3 - In conclusione, in relazione alla proposta domanda di risarcimento dei danni, laddove si lamenta la violazione dell’affidamento incolpevole della Società ricorrente sulla positiva conclusione del procedimento avviato con l’istanza di permesso di costruire del 18 febbraio 2008, deve dichiararsi il difetto di giurisdizione dell’adìto Giudice Amministrativo a favore del Giudice Ordinario, innanzi al quale il ricorso potrà, eventualmente, “in parte qua”, essere riproposto nei perentori termini di legge.

4. - Il ricorso deve, invece, essere dichiarato irricevibile per tardività della domanda risarcitoria, ex art. 30 terzo comma c.p.a. (centoventi giorni dalla conoscenza del provvedimento di diniego del 12 maggio 2011), nella misura in cui basata sull’allegata illegittimità (non meglio specificata) del provvedimento di diniego predetto.

5. - Il gravame va, infine, respinto, con riferimento alla domanda di restituzione degli oneri concessori (domanda rientrante nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo).

Risulta, infatti, “per tabulas” che, previa adozione della determinazione dirigenziale n. 137 del 27 luglio 2011 (recante <

6. - Per tutto quanto innanzi esposto, il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione, in parte irricevibile per tardività della domanda risarcitoria e in parte va respinto, nei sensi e termini sopra precisati.

7. - Sussistono i presupposti di legge (il complessivo esito del giudizio e la contestazione del parziale difetto di giurisdizione, effettuata d’ufficio) per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo dichiara in parte inammissibile per difetto di giurisdizione dell’adìto Giudice Amministrativo a favore del Giudice Ordinario, in relazione alla proposta domanda di risarcimento dei danni, nella parte in cui si lamenta la violazione dell’affidamento incolpevole della Società ricorrente sulla positiva conclusione del procedimento avviato con l’istanza di permesso di costruire del 18 febbraio 2008;

- lo dichiara in parte irricevibile per tardività, in relazione alla ulteriore domanda di risarcimento danni;

- in parte lo respinge, con riferimento alla domanda di restituzione degli oneri concessori.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 13 novembre 2018 con l'intervento dei magistrati:

Enrico d'Arpe, Presidente

Maria Luisa Rotondano, Primo Referendario, Estensore

Massimo Baraldi, Referendario

 

 

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Maria Luisa Rotondano

Enrico d'Arpe

 

 

 

 

 

IL SEGRETARIO