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RESPONSABILITÀ CIVILE E FATTI ILLECITI (2043 – 2057 C.C.)
CC Art. 2055


OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA E RISARCIMENTO DEL DANNO


CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE - SENTENZA 23 novembre 2007, n.24397
MASSIMA
1. Siccome nello schema dell'occupazione espropriativa l'illecito si perfeziona con effetto estintivo della proprietà privata al momento della radicale ed irreversibile trasformazione del fondo, se avvenuta in periodo di occupazione illegittima o alla scadenza dell'occupazione legittima, tutta l'attività svolta nel corso dell'occupazione da chiunque esplicata - per definizione illecita-, rende l'autore o gli autori responsabili del relativo risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2055 c.c.: detta responsabilità grava sempre e comunque anzitutto sull'ente che ha consumato l'illecita apprensione e posto in essere il mutamento del regime di appartenenza dell'immobile.

2. Il mero ricorso allo strumento della concessione traslativa con l'attribuzione al concessionario affidatario dell'opera, della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l'esclusione di ogni responsabilità al riguardo del concedente. Perché ciò avvenga è infatti necessario, in osservanza al principio di legalità dell'azione amministrativa, che l'attribuzione all'affidatario di detti poteri e l'accollo da parte sua degli obblighi indennitari siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi: non essendo altrimenti consentito alla p.a. disporne a sua discrezione onde sollevarsi dalle responsabilità che il legislatore le attribuisce.

3. Qualora l'amministrazione espropriante affidi ad altro soggetto, mediante una concessione, la realizzazione di un'opera pubblica, e gli deleghi nello stesso tempo gli oneri concernenti la procedura ablatoria, l'illecito in cui consiste l'occupazione appropriativa (per cui, a causa della trasformazione irreversibile del suolo in mancanza del decreto di esproprio, si verifica comunque la perdita della proprietà a danno del privato) è ascrivibile anzitutto al soggetto che ne sia stato autore materiale (art. 40 e 41 cod. pen.), pur senza essere munito di un titolo che l'autorizzasse.

4. In caso di affidamento ad altro soggetto, mediante concessione, della realizzazione di opera pubblica, sussiste, altresì, una corresponsabilità solidale dell'Ente delegante, il quale con il conferimento del mandato non si spoglia delle responsabilità relative allo svolgimento della procedura espropriativi e rimane obbligato, in presenza di tutti i presupposti, al relativo risarcimento ai sensi del combinato disposto degli art. 2043 e 2055 cod. civ.

5. La responsabilità concorrente del delegante si riferisce unicamente agli effetti dell'illegittima occupazione ed (irreversibile) appropriazione definitiva del fondo privato, e non anche agli ulteriori danni causati dall'appaltatore-esecutore dei lavori durante la materiale costruzione dell'opera pubblica, non collegabili né all'esecuzione del progetto né a direttive specifiche dell'amministrazione committente, ma a propri comportamenti materiali attuati in violazione del precetto generale dell'art. 2043 cod. civ.



CASUS DECISUS
Il Tribunale regionale delle acque pubbliche presso la Corte di appello di Roma con sentenza del 22 giugno 1999 condannava in solido il Consorzio di Bonifica dell'agro pontino e la Regione Lazio a corrispondere alla s.a.s. Agricola immobiliare Aprilia & C. ed alla s.a.s. Immobiliare Carroceto per l'occupazione temporanea e successiva irreversibile trasformazione di alcuni terreni di cui dette società erano proprietarie e coltivatrici, onde provvedere alla sistemazione idraulica del fosso Carano, le complessive somme di £ 184.240.390 (Immobiliare Aprilia) e £ 16.795.804 (Carroceto), oltre all'indennità di occupazione durata 14 mesi, determinata rispettivamente in £ 1.940.000 e £ 298.000.
Impugnata la decisione da entrambe le amministrazioni, il Tribunale Superiore delle Acque pubbliche, con sentenza del 13 marzo 2001 ne ha confermato la responsabilità solidale in relazione all'occupazione temporanea illegittima dei fondi, nonché alla loro acquisizione conseguente alla irreversibile trasformazione, oltre al pregiudizio arrecato alla restante porzione di terreno dall'esecuzione dell'opera pubblica; mentre l'ha esclusa in relazione ai danni causati dall'esecutore dei lavori, gravanti esclusivamente sul Consorzio. Con sentenza definitiva del 13 febbraio 2006, ha quindi liquidato i danni cagionati alla soc. Agricola immobiliare in complessivi € 59.732,78 e quelli sofferti dalla soc. Carroceto in complessivi € 8.572,97, oltre interessi e danno da svalutazione monetaria. Per la cassazione della sentenza, il Consorzio di Bonifica dell'agro pontino ha proposto ricorso.



PRECEDENTI
ConformeDifforme
Sulla responsabilità solidale, V. Cass. 14959/2007; 23279/2006; 18237/2002; 9812/2001 Cass. 11890/2006; 6591/2003; 15687/2001; 1814/2000; 834/1999; Sulla responsabilità esclusiva, V. Cass. sez. un.6347/1984
Cass., S. U. 1995 n. 10922



ANNOTAZIONE
Le Sezioni Unite si pronunciano sul risarcimento del danno da occupazione appropriativa. Con una fitta ed argomentata parte motiva che non ammette sintesi di sorta, il Supremo Consesso consacra il principio della responsabilità solidale tra concedente e concessionario di opera pubblica. Punto di partenza imprescindibile è la lesione del diritto di proprietà in capo al soggetto espropriato: diritto di proprietà riconosciuto dagli art. 42 Cost. e dall'art. 1 dell'allegato alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, dalla cui compromissione deriva la tutela (e non potrebbe essere altrimenti) di cui agli artt. 2043 e 2058 cod. civ. Anche qualora un ente si spogli dell’esecuzione ed affidi ad altro soggetto (per mezzo di concessione) la realizzazione dell’opera pubblica –afferma la Corte- il fatto generatore del danno è costituito dalla condotta illecita degli enti stessi coinvolti (concedente e concessionario), concretatasi anzitutto nell'apprensione degli immobili senza alcun titolo e, quindi, nel perdurare della detenzione abusiva ed irreversibile senza più rimettere i beni nella disponibilità dei proprietari. Ed il nesso di causalità con l'evento dannoso è ravvisato esclusivamente in relazione al contenuto dell'attività lesiva perpetrata, nonché all'attitudine di questa a produrre danno di continuo, che perdura nel tempo, sino a quando permanga la situazione illegittima posta in essere e nella quale si concreta una ininterrotta violazione dell’interesse del proprietario a goderne e disporne entro i limiti riconosciuti dall'art. 832 cod. civ.: o se ne verifichi l'acquisizione in favore dell'amministrazione espropriante, pur senza che questa abbia conseguito il provvedimento ablatorio richiesto dalla legge. In questa ipotesi sussiste, altresì, una corresponsabilità solidale dell'Ente delegante, il quale con il conferimento del mandato non si spoglia delle responsabilità relative allo svolgimento della procedura espropriativa secondo i suoi parametri soprattutto temporali; conserva quindi l'obbligo di sorvegliarne il corretto svolgimento, anche perché questa si svolge non solo in nome e per conto di detta amministrazione, ma altresì d'intesa con essa. Sicché è da ritenere che quest'ultima conservi un potere di controllo o di stimolo dei comportamenti del delegato - si tratti di un ente, di una cooperativa, o di un'impresa - il cui mancato o insufficiente esercizio obbliga lo stesso delegante, in presenza di tutti i presupposti, al relativo risarcimento ai sensi del combinato disposto degli art. 2043 e 2055 cod. civ. Tuttavia, qualche ‘sconto’ è ammesso: la responsabilità concorrente non si estende anche agli ulteriori danni causati dall'appaltatore-esecutore dei lavori durante la materiale costruzione dell'opera pubblica, non collegabili né all'esecuzione del progetto né a direttive specifiche dell'amministrazione committente, ma a propri comportamenti materiali attuati in violazione del precetto generale dell'art. 2043 cod. civ. In altri termini, la responsabilità concorrente (concedente/concessionario) appare circoscritta, ed è esclusa qualora sia causalmente ed esclusivamente riconducibile agli errori materiali dell’appaltatore-esecutore dei lavori.



TESTO DELLA SENTENZA

CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE - SENTENZA 23 novembre 2007, n.24397 - Pres. Carbone - est. Salvago
 

Motivi della decisione

 2. I ricorsi vanno, anzitutto, riuniti ai sensi dell'art. 335 cod. proc. civ. perché proposti nei confronti della medesima sentenza.

Con quello principale, il Consorzio di Bonifica, deducendo violazione degli art. 2043 e 2055 cod. civ., nonché 40 e 41 cod. pen. si duole: a) che il Tribunale superiore ne abbia ravvisato la corresponsabilità nel compimento delle espropriazioni per aver eseguito i lavori senza attendere l'adozione dei necessari decreti, così come statuito dalla nota decisione 10922/1995 delle Sezioni Unite, senza considerare che nel caso concreto il soggetto tenuto ad emettere e conseguire detti procedimenti era soltanto la Regione Lazio, concedente e beneficiaria dell'opera; cui era altresì imputabile l'irregolare gestione dei lavori sia con riguardo al ritardo con cui erano stati approvati i risultati della gara di appalto, sia con riguardo all'incompleto progetto approvato che aveva richiesto una perizia di variante e suppletiva approvata dalla stessa Regione con delibera 8453 del 10.10.1989; b) che, conseguentemente, non sia stata rilevata la mancanza di qualsiasi nesso di causalità tra la propria condotta e le omissioni della Regione Lazio, da sole in grado di produrre il danno lamentato dalle controparti: e comunque di costituire ai sensi dell'art. 41 cod. pen. fatti idonei a determinare di per sé l'evento antigiuridico ed a neutralizzare le ipotetiche responsabilità di esso Consorzio.

A sua volta la Regione Lazio, deducendo violazione delle leggi 865/1971 e 247/1974, nonché degli art. 2043 e 2055 cod. civ., censura la sentenza impugnata per non aver considerato che nella fattispecie si era verificata a favore del Consorzio una delegazione intersoggettiva, essendogli stati trasferiti tutti i poteri per la realizzazione dell'opera pubblica, ed il compimento delle espropriazioni, eseguite, quindi, in nome del concessionario e per conto di essa amministrazione territoriale; per cui incombeva comunque su quest'ultimo l'onere di armonizzare attività materiale ed attività amministrativa, facendo sì che l'esecuzione dei lavori si mantenesse nella fisiologica cornice di legittimità.

Infine, entrambe le società, deducendo violazione degli art. 2043, nonché 1662 e 1665 cod. civ. lamentano che la sentenza abbia escluso la responsabilità della Regione per i danni causati dall'impresa appaltatrice durante l'esecuzione dei lavori, senza considerare.

Tutte le parti hanno formulato i quesiti di diritto prescritti dall'art. 366 bis cod. proc. civ.

3. I ricorsi sono infondati, anche se va corretta ai sensi dell'art. 384 cod. proc. civ. la motivazione con cui il Tribunale Superiore ha dichiarato la responsabilità solidale del Consorzio e della Regione per l'illegittima occupazione e l'irreversibile trasformazione dei fondi appartenuti alle società Agricola Immobiliare e Carroceto.

Al riguardo, il Collegio deve premettere che entrambe le sentenze del Tribunale Superiore hanno accertato, senza contestazioni delle parti: a) che la Regione Lazio con deliberazione 12 luglio 1983 n. 12 aveva concesso al Consorzio di Bonifica di Latina l'esecuzione dei lavori del fosso Carano, dichiarati di p.u., e comportanti in particolar modo la ristrutturazione delle sezioni e la realizzazione delle pendenze con le opportune opere (da appaltare con apposita gara mediante licitazione privata); ed aveva autorizzato il concessionario a procedere alle necessarie occupazioni, nonché a provvedere alle successive procedure espropriative con obbligo di volturare i beni in capo al Demanio Regionale; b) che l'occupazione dei terreni delle due società, contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale Regionale, era avvenuta il 13 novembre 1985 senza alcun titolo (decreto di occupazione d'urgenza o di espropriazione), tramite semplice verbale di immissione in  possesso ed uno stato di consistenza degli immobili (neppure sottoscritto dalle parti); e si era protratta illegittimamente per otto mesi, fino al luglio 1986, allorché se ne era verificata l'irreversibile trasformazione nell'opera pubblica programmata dalla dichiarazione di p.u.; che ne ha comportato l'acquisto a titolo originario al Demanio Regionale per effetto della c.d. occupazione espropriativa.

Sulla base di tali premesse, tanto il Consorzio, quanto la Regione Lazio hanno addebitato, ciascuno all'altro, la responsabilità esclusiva sia dell'abusiva detenzione dei fondi, sia della loro definitiva, illecita appropriazione, muovendo dal comune presupposto che nelle espropriazioni per p.u., i comportamenti illeciti su cui è fondata in ambedue le fattispecie consistono nella omissione di quella attività amministrativa di espletamento e/o completamento della procedura ablativa che avrebbe determinato il legittimo trasferimento del diritto di uso o di proprietà dell'immobile a favore dell'espropriante. Ed in conseguenza, che nell'ipotesi di cooperazione di più enti alla realizzazione di un'opera pubblica, allorquando il procedimento di espropriazione debba essere curato o portato a compimento da un soggetto diverso da quello che è ne beneficiario, detta responsabilità discende esclusivamente dal rapporto fra le competenze ad ognuno devolute dalla legge o dalle convenzioni (di volta in volta intercorse tra di essi), nonché, in particolar modo, dalle rispettive inadempienze procedimentali: perciò ponendo in secondo piano quello, invece, fondamentale con il diritto di proprietà dell'espropriato, leso innanzitutto dall'attività materiale illecita che gli ha impedito "di godere e di disporre" del proprio bene e/o che glielo ha sottratto definitivamente.

Ma questa costruzione non è conforme ai principi ripetutamente enunciati sia dalle Sezioni Unite, che dalla I sezione civile della Corte, secondo cui nell'azione intrapresa a seguito di occupazione illegittima dei loro terreni da parte delle pubbliche amministrazioni, i titolari (espropriandi o espropriati) fanno valere il loro diritto di proprietà, quale riconosciuto dagli art. 42 Costit. ed 1 dell'allegato alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, sugli immobili dapprima appresi e, poi, detenuti senza titolo dagli enti esproprianti, deducendo di essere stati illegittimamente privati del loro godimento; ed invocando la tutela concessa dagli art. 2043 e 2058 cod. civ. contro il fatto ingiusto delle controparti, non supportato da idonea attività provvedimentale e ritenuto lesivo del loro diritto dominicale.

La ragione giuridica costitutiva della loro pretesa non trae, dunque, ragione e fondamento dall'inesistenza o dall'invalidità di taluno degli atti del procedimento ablativo successivo alla dichiarazione di pubblica utilità, né si ricollega a beni della vita da taluno di questi attribuiti: avendo, invece, anche le società ricorrenti intrapreso un'azione reintegratola e/o risarcitoria correlata al diritto di proprietà sugli immobili in questione, preesistente al procedimento ablatorio, e non affievolito per il mancato compimento di questo, in cui il fatto generatore del danno è costituito dalla condotta illecita di detti enti, concretatasi anzitutto nell'apprensione degli immobili senza alcun titolo e, quindi, nel perdurare della detenzione abusiva ed irreversibile senza più rimettere i beni nella disponibilità dei proprietari. Ed il nesso di causalità con l'evento dannoso è ravvisato esclusivamente in relazione al contenuto dell'attività lesiva suddetta nonché all'attitudine di questa a produrre danno di continuo, che perdura nel tempo, sino a quando permanga la situazione illegittima posta in essere e nella quale si concreta una ininterrotta violazione del loro interesse a goderne e disporne entro i limiti riconosciuti dall'art. 832 cod. civ.:o se ne verifichi l'acquisizione in favore dell'amministrazione espropriante, pur senza che questa abbia conseguito il provvedimento ablatorio richiesto dalla legge.

 

4. D'altra parte le Sezioni Unite fin dalle prime sentenze che hanno inquadrato detta appropriazione (pur anomala) nella materia espropriativa hanno costantemente avvertito che il relativo istituto, non si riferisce al "fenomeno indeterminato e generico, dell'apprensione "sine titulo" da parte di un ente pubblico, per qualsivoglia ragione e fine, di un bene immobile del privato"; bensì a quello specifico, "caratterizzato quale suo indefettibile punto di partenza da una dichiarazione di pubblica utilità dell'opera e quale suo indefettibile punto di arrivo dalla realizzazione dell'opera medesima; nonché dall'inserimento tra questi due poli, di una attività esecutiva manipolatrice del bene altrui nella sua fisionomia materiale di comportamento dettato dalle leggi in materia", che ne attua l'irreversibile e definitiva trasformazione nell'opera pubblica preventivata dalla dichiarazione di p.u. Per cui, a nulla rileva che l'effetto acquisitivo si fonda sull'intervento del legislatore che, chiamato ad operare un bilanciamento dei contrapposti interessi del proprietario alla restituzione dell'immobile ormai trasformato, e dell'amministrazione espropriante al mantenimento dell'opera pubblica, privilegia questi ultimi con riguardo all'assetto reale del nuovo ed ormai inscindibile compendio, divenuto un bene demaniale o patrimoniale indisponibile: in quanto l'intera vicenda non perde per tale effetto traslativo la sua connotazione tipica di fatto illecito sia con riguardo al momento dell'occupazione abusiva, sia con riguardo alla costruzione dell'opera pubblica con violazione delle norme che fissano i casi ed i modi per il sacrificio della proprietà privata ai fini pubblici, sia con riguardo all'attività materiale medio tempore espletata nel corso dell'occupazione (Cass. sez. un. 761/1998; 12546/1992; nonché 10840/1997): perciò interamente ed unitariamente qualificate dall'illecito comportamento dell'ente al quale sono riconducibili sia l'occupazione (illegittima ab origine o divenuta tale) sia l'impossibilità della restituzione (cui segue l'effetto acquisitivo del suolo). Tant'è che la giurisprudenza e poi lo stesso legislatore (art. 3 legge 458 del 1988; art. 11, comma 7 legge 413 del 1991; art. 5 bis, comma 7 bis, legge 359 del 1992) hanno attribuito in compenso al proprietario che ha perduto l'immobile l'opportuna tutela risarcitoria, pur discendente dallo stesso precetto contenuto nell'art. 42, comma 3 Costit. (Corte Cost. 188/1995; 369/1996; 148/1999), e non il credito indennitario (in senso stretto) in rispondenza di un lecito acquisto della proprietà a titolo originario (decreto di esproprio o contratto di cessione).

Pertanto, siccome nello schema dell'occupazione espropriativa l'illecito si perfeziona con effetto estintivo della proprietà privata al momento della radicale ed irreversibile trasformazione del fondo, se avvenuta in periodo di occupazione illegittima o alla scadenza dell'occupazione legittima, ricorrendo nel caso concreto la prima di dette fattispecie, di occupazione "ab inizio" illegittima, queste Sezioni Unite devono ribadire il risultato cui è pervenuta la giurisprudenza assolutamente prevalente della Corte, che tutta l'attività svolta nel corso dell'occupazione da chiunque esplicata - per definizione illecita-, rende l'autore o gli autori responsabili del relativo risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2055 c.c; e che detta responsabilità grava sempre e comunque anzitutto sull'ente che ha consumato l'illecita apprensione e posto in essere il mutamento del regime di appartenenza dell'immobile (Cass. 11890/2006; 6591/2003; 15687/2001; 1814/2000; 834/1999). Al quale non è dunque consentito invocare la non imputabilità in ordine alla mancata o ritardata pronuncia del decreto ablativo, anche quando sia dipesa da omissione o inerzia di altra amministrazione, in quanto nel comportamento di chi conserva l'occupazione dell'immobile senza titolo e persevera nell'esecuzione dell'opera, pur essendo a conoscenza della prospettata illegittimità dell'occupazione, possono individuarsi tutti gli elementi della responsabilità aquiliana: la condotta attiva od omissiva, l'elemento psicologico della colpa, il danno, il nesso di causalità tra condotta e pregiudizio; e non è possibile per le medesime ragioni neppure trasferire la responsabilità dell'illegittima vicenda ablatoria in capo all'ente beneficiario o destinatario dell'opera pubblica inglobante quel fondo, ovvero a quello che per legge o per atto amministrativo ne diviene proprietario.

5. Tale conclusione non muta nel caso che interessa la fattispecie, in cui un ente curi la realizzazione di un'opera di pertinenza di altra amministrazione o, per altro verso un'ipotesi di collaborazione tra di essi nella sua esecuzione, atteso il carattere personale della relativa responsabilità che riverbera i suoi effetti anzitutto su chi agisce; e perché, d'altra parte, nel vigente ordinamento, i casi di scissione della responsabilità dall'attività (e cioè di attività irresponsabile), sono rari, si fondano per lo più, su ragioni di solidarietà sociale ovvero di sostanziale imputazione ad un soggetto diverso dall'agente; e sono specificamente indicati dal legislatore (art. 2048, 2049, 834 e segg. cod. civ.). Laddove nel caso di illegittima ed irreversibile trasformazione dell'immobile privato, non vi è, né vi potrebbe essere ragione per tutelare l'ente che ha effettivamente agito per realizzare tale risultato al di fuori della procedura espropriativa; e non vi è peraltro alcuna norma che autorizzi il distacco della sua responsabilità dall'attività compiuta, per cui va mantenuto fermo il principio, del tutto pacifico anche nella giurisprudenza meno recente (Cass. 13 dicembre 1980 n. 6452;15 dicembre 1980 n. 6494),che, dato il tenore dell'art. 2043 cod. civ., è proprio detto ente - sia esso delegato ovvero concessionario o semplice appaltatore ex art. 324 legge 2248 All. F del 1848 - che ha proceduto alla materiale apprensione del bene, al compimento delle attività anche giuridiche necessarie a tal fine, nonché all'esecuzione dell'opera pubblica, il titolare passivo del rapporto obbligatorio collegato alla vicenda estintivo-acquisitiva dalla stessa provocata.

In tale situazione può dunque residuare soltanto la questione di una eventuale responsabilità concorrente dell'altro ente nei confronti del proprietario illegittimamente espropriato, ove ne ricorra un comportamento parimenti colposo: soprattutto nel caso in cui sia proprio quest'ultimo il soggetto competente a conseguire il decreto di esproprio che, se tempestivamente adottato, avrebbe mantenuto la vicenda ablatoria nei binari di una espropriazione rituale; per cui il problema che può porsi è esclusivamente quello di accertare se alla causazione di quel danno (inconfutabilmente "ingiusto" perché incidente sul diritto di proprietà) avessero, e in che misura, contribuito eventuali negligenze o colpevoli inerzie di detto ente: pur esse da accertare alla stregua del medesimo rapporto di causalità stabilito dagli art. 40 e 41 cod. pen., e non certamente in base al rapporto interno tra gli enti in questione, come disciplinato da atti e convenzioni tra di loro intercorsi: neppure se si concretino in assunzioni unilaterali di responsabilità nonché dell'intero onere economico della costruzione dell'opera, o, comunque dell'impegno di apprestare i mezzi finanziari. O, infine in quello di fornire una qualche collaborazione al quale risulti, poi, inadempiente: e ciò, perfino quando proprio l'inadempimento abbia concorso alla mancata o ritardata adozione del decreto ablativo: ciò potendo al più comportare una facoltà di rivalsa (ove ne ricorrano i presupposti: cfr. Cass. 12958/2004) dell'ente danneggiato nei confronti di quello autore dell'inadempimento o del comportamento colposo che ha impedito il perfezionarsi del procedimento di esproprio.

Né può giovare ad alcuna delle parti il richiamo alla sentenza delle sezioni unite di questa corte 20 ottobre 1995 n. 10922, ed alle successive conformi, laddove hanno escluso la responsabilità dell'ente delegato alla sola esecuzione dell'opera pubblica (e non anche al compimento della procedura ablatoria) eseguita in pendenza di occupazione legittima, per i danni subiti dal proprietario del fondo in caso di irreversibile trasformazione del medesimo: anzitutto perché nella specie - come tutte hanno finito per riconoscere - si verte, invece, in ipotesi di occupazione illegittima "ab origine" in cui dunque la fattispecie di danno si produce immediatamente, in coincidenza con l'irreversibile trasformazione del fondo (e non all'inutile spirare del periodo di occupazione legittima).

E, quindi, perché anche secondo questo orientamento ribadito da numerose pronunce delle Sezioni Unite,allorché l'ente che ha eseguito la costruzione dell'opera pubblica sia stato delegato anche al compimento della procedura ablativa, più non gli giova il fatto che abbia ultimato l'opera nel periodo in cui la detenzione dell'immobile altrui era autorizzata da un titolo legittimo: in quanto la delega ricevuta comporta l'obbligo di armonizzare attività materiale e attività amministrativa, facendo sì che il decreto di espropriazione intervenga tempestivamente e che quindi si mantenga entro la fisiologica cornice di legittimità; e la sua responsabilità sussiste anche in tal caso per aver perseverato nel conservare il possesso dell'immobile oltre la scadenza del termine di occupazione legittima, pur essendo consapevole che tale scadenza la rendeva abusiva e comportava l'obbligo della restituzione al proprietario, resa invece impossibile proprio dalla sua attività di trasformazione ed acquisizione del fondo-opera pubblica a favore dell'ente destinatario-beneficiario (Cass. 11849/2007; 2626/2006; 4070/2003; 9424/2001; 4206/1999; 4571/1998; 457/1997).

6. Resta da stabilire, in coerenza con quanto si è detto, se ed in quali casi la responsabilità del concessionario o delegato o appaltatore debba considerarsi esclusiva, ovvero si aggiunga l'eventuale corresponsabilità nel verificarsi  dell'acquisizione, dell'altro ente partecipe alla realizzazione dell'opera o di essa beneficiario, il cui comportamento abbia comunque contribuito a determinare l'illecito (con la conseguente facoltà del proprietario di scegliere quale dei due chiamare in giudizio o se convenirli entrambi, come è avvenuto nella fattispecie).

A tal fine, questa Corte fra le ipotesi in cui un ente pubblico o un soggetto privato collabori alla esecuzione di un'opera pubblica di competenza di altro ente, ha enucleato fin dalle pronunce più lontane nel tempo, la fattispecie in cui i lavori per la realizzazione di questa vengano affidati in concessione (o in appalto) ed, essendo necessario a detto fine, procedere ad espropriazioni di immobili, vengano trasferiti dall'espropriante al concessionario non solo gli oneri concernenti il compimento di (uno o più) atti della procedura ablativa (tra cui quello di provvedere al pagamento delle relative indennità), ma anche le funzioni e le potestà in origine sue proprie per conseguirne il trasferimento coattivo.

In questo caso, infatti, il procedimento di espropriazione si svolge e viene portato a compimento ad iniziativa di un soggetto diverso da quello che è titolare del relativo potere di chiedere l'esproprio ed il concessionario acquistando, sia pure temporaneamente e precariamente poteri e facoltà trasferitigli dall'amministrazione concedente, si sostituisce a quest'ultima nello svolgimento dell'attività organizzativa e direttiva necessaria per realizzare l'opera pubblica; pur non essendone, né potendone essere destinatario, e, pur restando sottoposto ai poteri di supremazia, di ingerenza e di controllo dell'amministrazione concedente, agisce in nome proprio ed in tale qualità compie materialmente l'attività ablativa (sia pure per conto di quella); con il risultato che in questo caso non è più possibile scindere le funzioni conferitegli, ed il concessionario sulla base della concessione cd. traslativa, assume anche la qualità di soggetto attivo del rapporto espropriativo con conseguente legittimazione passiva esclusiva rispetto a tutte le obbligazioni indennitarie e risarcitorie che ad esso si ricollegano (Cass. 8197/2005; 12958/2004; 5123/2003; 2102/2002).

La Corte ha avvertito altresì che siffatta situazione è in tutto e per tutto assimilabile alle figure organizzatorie di diritto pubblico aventi rilevanza esterna della delegazione amministrativa intersoggettiva, dell'affidamento improprio e della sostituzione, configurabili soltanto tra enti pubblici diversi; e se ne discosta perché il trasferimento (in tutto o in parte) delle funzioni oggettivamente pubbliche proprie del concedente e necessarie per la realizzazione delle opere, avviene per lo più in favore di soggetti privati. Ed ha applicato questi principi con particolare intensità in tema di espropriazioni nei territori della Campania e delle altre regioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981, in cui di regola le opere e gli interventi devono essere affidati in concessione a mezzo di apposite convenzioni, aventi ad oggetto anche tutte le operazioni necessarie per l'acquisizione delle aree occupate, ivi comprese le procedure di esproprio ed il pagamento delle relative indennità (art. 81 della legge 219/1981, ordinanza commissariale n. 45 del 16.12.1981; cfr. Sez. un. 10163/2003; 2999/2000; 104/1999; 8496/1998; 2644/1998).

Le Sezioni Unite devono ribadire questo orientamento, non contestato da nessuna delle parti con alcune precisazioni: anzitutto non deve confondersi, come ha fatto anche il Tribunale Superiore, il trasferimento delle funzioni proprie del concedente in materia espropriativa, con lo specifico potere autoritativo conferito dalla legge a determinate autorità amministrative quali il Prefetto, il Presidente della Giunta regionale, o il Sindaco - di emettere sia il decreto di occupazione temporanea, che quello di esproprio; le quali sono assegnatarie in via esclusiva di tale competenza funzionale, non sono identificabili con l'espropriante e non e possibile riferirne l'attività all'amministrazione di appartenenza in base al rapporto di immedesimazione organica. Ed anzi, per costante giurisprudenza di questa Corte devono restare estranee tanto al giudizio di opposizione alla stima dei relativi indennizzi, che a quello per ottenere il risarcimento del danno da occupazione acquisitiva (Cass. 10354/2005; 15687/2001 cit.; 1991/2000; 6957/1996).

Il trasferimento, invece, deve riguardare i poteri e le funzioni assegnati dalla legge al concedente, a cominciare dalla progettazione delle opere nonché dalla loro approvazione comportante dichiarazione di p.u. delle stesse: e perciò necessariamente comprendenti il compimento di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la loro realizzazione, fra cui in particolare qui rilevano quelle dirette all'acquisizione delle aree occupate anche mediante le procedure di espropriazione. In relazione alle quali, dunque, il concessionario è facultato a svolgere in nome proprio - nella sequenza, con le modalità e nei tempi previsti dalle leggi sulle espropriazioni per p.u. - quella medesima serie di compiti, adempimenti ed attività procedimentali devoluti dal legislatore all'espropriante, quale mezzo necessario per il conseguimento di un risultato (non ottenibile tramite gli strumenti privatistici), rappresentato dalla pronuncia dei decreti ablatori o dalla stipula del contratto di cessione volontaria; con conseguente potere-dovere, per quanto qui interessaci determinare, offrire e depositare le relative indennità o di corrispondere, in caso di occupazione espropriativa, il risarcimento del danno di cui si è detto.

Si deve aggiungere che recenti decisioni della I sezione hanno ulteriormente rafforzato la tutela spettante al proprietario espropriato, rilevando che il mero ricorso allo strumento della concessione traslativa con l'attribuzione al concessionario affidatario dell'opera, della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l'esclusione di ogni responsabilità al riguardo del concedente. Perché ciò avvenga è infatti necessario in osservanza al principio di legalità dell'azione amministrativa, che l'attribuzione all'affidatario di detti poteri e l'accollo da parte sua degli obblighi indennitari siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi: non essendo altrimenti consentito alla p.a. disporne a sua discrezione onde sollevarsi dalle responsabilità che il legislatore le attribuisce. E d'altra parte, l'accollo degli obblighi indennitari (e risarcitori) può essere utilmente invocato purché non sia rimasto fatto interno tra espropriante ed affidatario, e quest'ultimo nell'attività che lo abbia portato in contatto con il soggetto passivo dell'esproprio, si sia correttamente manifestato come titolare delle relative obbligazioni, oltre che investito dell'esercizio del potare espropriativo (Cass. 6807/2007; 25544/2006; 464/2006; 821/2004): in caso contrario aggiungendosi la responsabilità del concedente a quella dell'affidatario quale che sia il contenuto, della delega conferita a quest'ultimo, nonché delle pattuizioni tra detti soggetti intercorse.

7. Ma accanto a queste figure c.d. a rilevanza esterna, la legge 865 del 1971, dopo aver previsto un duplice possibile procedimento per l'acquisto delle aree necessarie alla realizzazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica e disposto che le stesse devono far parte del patrimonio indisponibile dei Comuni (art. 35), nel disciplinare il secondo, in cui gli Istituti e cooperative incaricati della costruzione dei relativi alloggi, provvedono direttamente alla loro acquisizione, stabilisce che essa deve avvenire "in nome e per conto dei Comuni, d'intesa con questi ultimi" (art. 60): e tale formula, riportata in numerosissimi decreti ablativi emessi in applicazione della norma, è stata interpretata dalla giurisprudenza nel senso che quest'ultima, anche quando il comune accolga la richiesta del concessionario o assegnatario di procedere direttamente alla acquisizione delle aree, conferisce a costui soltanto una mera delega che si esaurisce nel compimento "in nome e per conto del comune" degli atti della procedura necessari al conseguimento dei decreti ablativi.

 

"Questa nuova forma di cooperazione - in virtù della “quale” un soggetto è abilitato a compiere determinate attività per conto di un altro, di cui spende il nome, ed al quale, dunque, continua a competere la qualifica di espropriante -, ha influenzato anche le espropriazioni disposte in settori diversi e non per le realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica: in cui si sono via via moltiplicati gli incarichi, normalmente contenuti in apposita convenzione, o altro titolo contrattuale, a concessionari (e soggetti delegati) ad espletare il procedimento di espropriazione "in nome e per conto" dell'amministrazione concedente (o delegante),così utilizzando la formula di cui all'art. 60 nell'interpretazione offerta da questa Corte.

Per cui le Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato che qualora l'amministrazione espropriante avvalendosi di tale schema, affidi ad altro soggetto, mediante una concessione, la realizzazione di un'opera pubblica, e gli deleghi nello stesso tempo gli oneri concernenti la procedura ablatoria, l'illecito in cui consiste l'occupazione appropriativa, per cui, a causa della trasformazione irreversibile del suolo in mancanza del decreto di esproprio, si verifica comunque la perdita della proprietà a danno del privato, è ascrivibile anzitutto al soggetto che ne sia stato autore materiale (art. 40 e 41 cod. pen.), pur senza essere munito di un titolo che l'autorizzasse; per cui anche in tal caso a nulla rileva l'indagine sollecitata dal Consorzio circa le inadempienze dall'ente delegante nell'esercizio dei poteri conservati per lo svolgimento della procedura ablatoria, nonché la loro efficienza causale in merito al mancato conseguimento del decreto di esproprio: essendo decisiva per configurarne comunque la responsabilità nei confronti del proprietario, la definitiva illecita sottrazione del suo bene. La quale, d'altra parte, sussiste anche nell'ipotesi in cui la radicale trasformazione si sia verificata nel corso del periodo di occupazione temporanea, in quanto l'anticipazione nel tempo dell'esautoramento del proprietario da ogni contenuto del diritto si presenta come assistita da un crisma di legittimità rigidamente condizionato alla pronuncia del decreto di espropriazione prima della scadenza del termine assegnato alla occupazione medesima; scaduto il quale l'attività di irreversibile trasformazione diviene priva di giustificazione e quindi abusiva, ed al suo autore è addebitabile il perdurare dell'occupazione senza aver tempestivamente conseguito (malgrado la delega al compimento degli atti della procedura ablativa) un titolo che lo autorizzasse.

Conclusivamente, neppure in tale fattispecie, il delegato è esente da responsabilità per il fatto che l'opera sia stata ultimata in periodo di occupazione legittima perché, come già rilevato da queste Sezioni Unite (Cass.10922/1995 e succ.) "proprio su di lui ricade, questa volta, il predetto onere di armonizzare attività materiale e attività amministrativa, facendo sì che il decreto di espropriazione intervenga tempestivamente e che quindi la fattispecie si mantenga entro la sua fisiologica cornice di legittimità: altrimenti essa degrada in illecito, di cui il soggetto, delegato anche alla cura dell'espropriazione, non può non rispondere per il suo colpevole comportamento omissivo".

Ma in questa ipotesi sussiste, altresì, una corresponsabilità solidale dell'Ente delegante, il quale con il conferimento del mandato non si spoglia delle responsabilità relative allo svolgimento della procedura espropriativa secondo i suoi parametri soprattutto temporali; conserva quindi l'obbligo di sorvegliarne il corretto svolgimento, anche perché questa si svolge non solo in nome e per conto di detta amministrazione, ma altresì d'intesa con essa. Sicché è da ritenere che quest'ultima conservi un potere di controllo o di stimolo dei comportamenti del delegato - si tratti di un ente, di una cooperativa, o di un'impresa - il cui mancato o insufficiente esercizio obbliga lo stesso delegante, in presenza di tutti i presupposti, al relativo risarcimento ai sensi del combinato disposto degli art. 2043 e 2055 cod. civ. (Cass. 14959/2007; 23279/2006; 18237/2002; 9812/2001).

È appena il caso di rilevare, infine che tale responsabilità concorrente si riferisce, per quanto si è detto, unicamente agli effetti dell'illegittima occupazione ed (irreversibile) appropriazione definitiva del fondo privato, e non anche agli ulteriori danni causati dall'appaltatore-esecutore dei lavori durante la materiale costruzione dell'opera pubblica, non collegabili né all'esecuzione del progetto né a direttive specifiche dell'amministrazione committente, ma a propri comportamenti materiali attuati in violazione del precetto generale dell'art. 2043 cod. civ. (Cass. sez. un.6347/1984 e succ.).

8. Proprio quest'ultima fattispecie ricavabile dall'art. 60 della legge del 1971 è stata ritenuta ricorrente nel caso concreto dalla sentenza non definitiva la quale ha accertato, senza alcuna contestazione delle parti al riguardo, che la Regione Lazio aveva affidato al Consorzio l'esecuzione dei lavori del fondo Scarano, delegandolo altresì al compimento delle necessarie espropriazioni, secondo il menzionato schema di cui alla legge 865 del 1971, come modificata dalla legge 247 del 1974. Per cui non giova a detta amministrazione invocare i principi sul trasferimento al concessionario dei poteri e delle funzioni pubblici, peculiari della concessione traslativa e della delegazione amministrativa intersoggettiva, una volta che la stessa ha condiviso da un lato, quanto accertato dal Tribunale Superiore che nella convenzione stipulata con il consorzio l'affidamento dell'opera e la delega al compimento delle espropriazioni, sono avvenuti in nome e per conto di essa Regione e d'intesa con questa, come indicato dalla ricordata legge 865/71 (pag. 12); e non ha dimostrato dall'altro ai giudici di merito di aver controllato il regolare svolgimento della procedura ablativa, ed in particolar modo che il Consorzio si impossessasse dei terreni delle società ed ancor più ne attuasse la radicale trasformazione dopo aver conseguito gli opportuni titoli che ne legittimavano anzitutto l'apprensione,e quindi la definitiva sottrazione ai proprietari.

Pertanto è corretta la statuizione di entrambe le decisioni impugnate che in base a tali accertamenti hanno dichiarato la responsabilità del Consorzio, nel caso concreto incontestabile per essere stato detto ente l'autore dell'opera realizzata su terreno altrui appreso e detenuto abusivamente, e quindi dell'illegittima ablazione dell'immobile consumata in danno delle società proprietarie: a nulla perciò rilevando le inadempienze in merito all'esercizio dei poteri ablativi addebitate da questo ente alla Regione Lazio che potevano indurre soltanto il Tribunale Superiore, come di fatto è avvenuto, a ritenerne la corresponsabilità nella definitiva ed irreversibile sottrazione dei fondi.

Ed infine, non coglie nel segno neppure il ricorso incidentale delle due società che lamentano l'esclusione della responsabilità solidale della Regione Lazio anche per i danni provocati dall'esecutore dei lavori, invocando ora il trasferimento dei poteri proprio della concessione traslativa nel rapporto concedente-concessionario, ora (contraddittoriamente) la loro delega quale prevista dal ricordato art .60 della legge 865/1971,entrambi inidonei per le considerazioni sopra svolte a comportare il coinvolgimento di concedente e concessionario nell'attività materiale di costruzione dell'opera, nella fattispecie affidata in appalto a terzi.

Del resto, nessuna delle due sentenze ha menzionato questioni relative a responsabilità del committente in merito all'affidamento dell'appalto sudetto; ovvero ad asserite regole di cautela violate o infine in ordine alla scelta dell'impresa appaltatrice, che avrebbe omesso di realizzare i lavori a regola d'arte; per cui le società ricorrenti per evitare una statuizione d'inammissibilità, per novità, di dette questioni, per di più soltanto genericamente prospettate con il ricorso, avrebbero dovuto anzitutto asserire di averle dedotto davanti ai giudici del merito;e quindi indicare anche in quale atto e/o in quale momento del giudizio precedente lo abbiano fatto, in modo da dare al Collegio il modo di controllare, ex actis, la veridicità di tale asserzione prima di passare ad esaminarne il merito.

Tutti i ricorsi vanno,conclusivamente respinti e tale statuizione induce alla compensazione tra tutte le parti, attesa la relativa soccombenza, delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

 La Corte di Cassazione, a sezioni unite, riunisce i ricorsi e li rigetta. Dichiara interamente compensate tra le parti le spese processuali.

 

 






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