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ENTI LOCALI


DEBITI FUORI BILANCIO


CORTE DEI CONTI, SEZ. DI CONTROLLO, CAMPANIA - PARERE 26 luglio 2011, n.384
MASSIMA
In materia di debiti fuori bilancio degli enti locali, l’espressione “sentenze esecutive” di cui all’art.194, lett. A, del D.Lgs. 267/2000 va intesa nel senso di “provvedimenti giudiziari esecutivi da cui derivino debiti pecuniari a carico dell’ente locale”. Pertanto i decreti ingiuntivi esecutivi sono riconducibili all’ipotesi di cui all’art.194, lett. A, del D.Lgs. 267/2000.



ANNOTAZIONE
Il debito fuori bilancio è una obbligazione verso terzi, per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano il procedimento finanziario della spesa degli enti locali.
L’art.194 del D.Lgs. 267/2000 (Testo unico degli enti locali) prevede che gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da varie fattispecie tassativamente previste tra le quali sono contemplate, alla lettera A, le sentenze esecutive. Tale norma risulta coerente con quanto disposto dall’art.282 C.P.C. secondo il quale la sentenza di primo grado è provvisoriamente esecutiva tra le parti. Il riconoscimento è effettuato mediante deliberazione consiliare. La funzione della deliberazione consiliare è quella di accertare se il debito rientri in una delle tipologie individuate dall’art.194 del TUEL e quindi di ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente individuando contestualmente le risorse effettivamente disponibili per farvi fronte.
Considerato che è pacificamente ritenuto che l’art.194 del d.Lgs. 267/2000 è norma di carattere eccezionale e che l’elenco delle ipotesi in presenza delle quali è consentito procedere al riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio è da ritenersi tassativo, è stato a lungo controverso se sono assimilabili alle sentenze esecutive i decreti ingiuntivi esecutivi. Con il parere in commento, confermando il prevalente orientamento, la Sezione di controllo della Corte dei Conti della Campania ha ritenuto che l’espressione “sentenze esecutive”, prevista dalla norma citata, va intesa, per effetto di una interpretazione estensiva (non analogica), nel senso di “provvedimenti giudiziari esecutivi da cui derivino debiti pecuniari a carico dell’ente locale” e quindi comprende i decreti ingiuntivi esecutivi.
Si evidenzia che la Sezione di controllo della Corte dei Conti della Campania, confermando anche in questo caso un consolidato orientamento interpretativo, ha invece escluso che, ai fini del riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio, gli accordi transattivi possano essere equiparati alle sentenze esecutive.



TESTO DELLA SENTENZA

CORTE DEI CONTI, SEZ. DI CONTROLLO, CAMPANIA - PARERE 26 luglio 2011, n.384 - Pres. Lomazzi - est. Viciglione

FATTO

Con la nota sopra indicata, il Commissario Straordinario del Comune di San Marco Evangelista (Ce) faceva pervenire a questa Sezione richiesta di parere del seguente tenore:

“...Si sottopongono a codesta Spett.le Corte i seguenti quesiti inerenti alla tematica in oggetto, essendo stati notificati a questo Comune decreto ingiuntivo dichiarato, nel corso del giudizio di opposizione, provvisoriamente esecutivo e sentenza di primo grado relativa ad altro giudizio:

1) In relazione al disposto di cui all'art. 194 c. 1, lettera a) del T.U.E.L., si chiede di sapere se possono annoverarsi tra i debiti riconoscibili quelli derivanti da sentenze di primo grado e da decreto ingiuntivo opposto, ma dichiarato, in corso di causa, provvisoriamente esecutivo;

2) La seconda tematica riguarda la legittimità di un riconoscimento di debito fuori bilancio derivante da decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo allorquando sussista la possibilità di operare una compensazione del debito con credito derivante da altro titolo, nella specie da sentenza, laddove i relativi giudizi, di opposizione al decreto ingiuntivo e di appello a sentenza, siano ancora in corso ...”.

DIRITTO

A) In rito, ricorda la Sezione che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 prevede che gli Enti Locali possano chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali …”. 

Riguardo a tale aspetto, ritiene la Sezione non esservi motivo per discostarsi dall’orientamento sin qui seguito da tutte le Sezioni, secondo cui la mancata costituzione di detto Organismo (pur previsto nello Statuto della regione Campania recentemente approvato con la legge regionale n 6 del 28 maggio 2009) non può fondare ragioni di preclusione dell’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli Enti Locali ed alla stessa Regione.

Pertanto, nelle more della costituzione, nella regione Campania, del predetto Consiglio delle Autonomie Locali, la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in quanto formulata dall’organo di vertice dell’Amministrazione comunale, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente, essendo munito di rappresentanza legale esterna ai sensi dell’art. 50 del D.L.vo n. 267/2000.

B) Sotto il profilo oggettivo, si formulano le osservazioni di cui appresso.

B-1) Va, in primo luogo sottolineato che, con la deliberazione n. 54/CONTR/10 del 21 ottobre e 8 novembre 2010 (depositata il 17 novembre 2010), le Sezioni Riunite di questa Corte, in sede di controllo - ex art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102 – nel richiamare la deliberazione della Sezione delle Autonomie di questa Corte n. 5 del 17 febbraio 2006 e, nel condividere ““le conclusioni cui è pervenuta la suddetta Sezione nella più volte menzionata Delibera, laddove la medesima, nell’ambito di una impostazione tendente a privilegiare un’accezione strettamente inerente ad attività contabili in senso stretto, ha espresso l’esigenza che la nozione di contabilità pubblica, strumentale alla funzione consultiva, “assuma un ambito limitato alle normative e ai relativi atti applicativi che disciplinano in generale l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci ed i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione della spesa, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli”, aggiungeva, in particolare, che “La funzione consultiva della Sezione regionale di controllo nei confronti degli Enti territoriali sarebbe, tuttavia, senz’altro incompleta se non avesse la possibilità di svolgersi nei confronti di quei quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica – espressione della potestà legislativa concorrente di cui all’art. 117, comma 3, della Costituzione – contenuti nelle leggi finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”.

Inoltre, in relazione all’ampiezza della funzione consultiva attribuita alla Corte dei conti dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, le SS.RR. non mancavano di sottolineare che la disposizione in questione conferisce alle ““Sezioni regionali di controllo non già una funzione di consulenza di portata generale, bensì limitata alla “materia di contabilità pubblica”. Cosicché la funzione di che trattasi risulta, anche, più circoscritta rispetto alle “ulteriori forme di collaborazione”, di cui la medesima succitata disposizione fa menzione, che gli Enti territoriali possono richiedere “ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa”. Da ciò discende, in primo luogo, che non è da condividere qualsivoglia interpretazione dell’espressione “in materia di contabilità pubblica”, che, vanificando lo stesso limite posto dal legislatore, conduca al risultato di estendere l’attività consultiva in discorso a tutti i settori dell’azione amministrativa, in tal guisa realizzando, perdippiù, l’inaccettabile risultato di immettere questa Corte nei processi decisionali degli Enti territoriali. Non è, pertanto, accoglibile, nel presente contesto, l’interpretazione espansiva del concetto di contabilità pubblica quale emerge dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione ... Né sono parimenti condivisibili linee interpretative che ricomprendano nel concetto di contabilità pubblica qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa, con susseguente fase contabile attinente all’amministrazione della stessa ed alle connesse scritture di bilancio. Al riguardo la Sezione delle Autonomie, con la già richiamata Delibera n. 5 del 17 febbraio 2006, ha avuto significativamente modo di precisare che “se è vero, infatti, che ad ogni provvedimento amministrativo può seguire una fase contabile, attinente all’amministrazione di entrate e spese ed alle connesse scritture di bilancio, è anche vero che la disciplina contabile si riferisce solo a tale fase discendente, distinta da quella sostanziale, antecedente, del procedimento amministrativo, non disciplinata da normativa di carattere contabilistico””.

B-2) Orbene, non vi è dubbio, che, nel caso di specie, per quanto attiene al primo quesito, la rogatio del Comune si appalesi pienamente ammissibile sotto il profilo oggettivo, presentando essa le connotazioni richieste dalle deliberazioni surriportate.

Nel merito del primo quesito si svolgono, dunque, le considerazioni che seguono.

l’art. 194, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 267/2000, testualmente recita :

“Riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio.

1. Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:

a) sentenze esecutive;

(omissis....)”.

L'attuale formulazione della lettera a), a differenza di quella contenuta nell’art. 37 del d.lgs n.77/1995 (il quale testualmente contemplava sia le sentenze passate in giudicato che quelle immediatamente esecutive : “a) sentenze passate in giudicato o sentenze immediatamente esecutive”) fa riferimento, in termini di minus praevisionis, unicamente alle sentenze esecutive, in tal modo ancorando, ai fini che ne occupano, il perfezionamento del vinculum solvendi all’acquisizione della mera esecutività della sentenza stessa.

Tale semplificazione è stata resa possibile dalla nuova formulazione dell’art. 282 cpc., introdotta dall'art. 33, Legge 26 novembre 1990, n. 353 : “(Esecuzione provvisoria) La sentenza di primo grado è provvisoriamente esecutiva tra le parti”.

Ne consegue necessariamente la sussumibilità, entro la categoria di cui alla citata lett. a), delle obbligazioni pecuniarie nascenti, a carico dell’Ente locale, da sentenza esecutiva di primo grado, anche se non passata in cosa giudicata.

Del resto, tale operazione interpretativa si appalesa perfettamente aderente al testo della disposizione de qua (cfr. : “sentenze esecutive”); sicché essa, risultando il senso di detta norma di immediata intelligenza, non desta particolari problemi ermeneutici, sembrando, addirittura, per la sua ovvietà, del tutto superflua (“in claris non fit interpretatio”).

Meno immediata è la riconducibilità, alla categoria di cui alla lett. a), dei debiti nascenti da decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo.

E ciò in ragione del pacifico carattere eccezionale rivestito dalle disposizioni di cui all’art. 194 del d.lgs. n. 267/2000 (cfr., in particolare : il parere di questa Sezione espresso con deliberazione n. 188/2011 del 15.3.2011).

Sennonché, se è vero che le norme eccezionali, essendo di stretta interpretazione, non ammettono il ricorso all’analogia, è pur vero che esse – al di fuori delle ipotesi in cui appaia evidente la volontà del Legislatore di limitare l'applicazione della disposizione eccezionale ai soli casi in essa espressamente contemplati – sono suscettive di interpretazione estensiva (“minus dixit quam voluit”).

Al riguardo, la Suprema Corte di Cassazione Sez. 1, nella sentenza Sez. 1, Sentenza n. 17396 del 26/08/2005, ha chiarito che le norme eccezionali, pur essendo, in quanto tali, non suscettibili di interpretazione analogica, possono, tuttavia, essere oggetto di interpretazione estensiva, costituendo quest’ultima il risultato di un'operazione logica diretta ad individuare il reale significato e l’effettiva portata della norma, ““che permette di determinare il suo esatto ambito di operatività, anche oltre il limite apparentemente segnato dalla sua formulazione testuale, e di identificare l'effettivo valore semantico della disposizione, tenendo conto dell'intenzione del legislatore, e quindi di estendere la “regula juris” a casi non espressamente previsti dalla norma, ma dalla stessa implicitamente considerati””.

Peraltro, la medesima Suprema Corte, con la precedente sentenza a SS.UU. n. 1919 del 09/03/1990, aveva precisato che il carattere tassativo di alcune disposizioni normative (nella specie :tabelle), se vietava un'applicazione analogica delle relative previsioni, non era, però, di ostacolo ad una interpretazione estensiva delle stesse.

Orbene, ciò che, nel caso di specie, appare escludere decisamente l’ipotesi che il Legislatore abbia voluto limitare l'applicazione della disposizione eccezionale, di cui alla lett. a) dell’art. 194, alle sole sentenze esecutive è il carattere garantistico del procedimento solutorio previsto dalla norma de qua, in quanto imperniato sulla presa di conoscenza, da parte dell’Organo Consiliare dell’Ente locale, dell’esistenza dell’obbligazione in questione e sulla rimodulazione, da parte di detto Organo, delle previsioni di bilancio, quale unica e tipica procedura per la riconduzione della spesa de qua nell’alveo della contabilità dell’Ente.

In considerazione delle particolari caratteristiche di trasparenza contabile cui (in base a quanto anche appresso si porrà in evidenza, in sede di disamina delle proposizioni giurisprudenziali in subiecta materia) è informato il procedimento di cui all’art. 194, non si ha, dunque, motivo di ipotizzare – nell’assenza di specifiche disposizioni di legge - che il Legislatore abbia inteso ancorare il pagamento di debiti pecuniari derivanti da altri (rispetto alle sentenze esecutive) provvedimenti giudiziari esecutivi - quali, appunto, i decreti ingiuntivi - all’adozione di diversi procedimenti giuscontabili, meno garantistici o comunque più complessi e tortuosi; così come sarebbe decisamente paradossale sospettare che il medesimo Legislatore abbia voluto propiziare il rinvio della “solutio” ad altro esercizio, viste le immancabili conseguenze che ne deriverebbero in termini di inutili lungaggini e di lievitazione della spesa, per effetto dell’ instaurazione di procedimenti esecutivi e, comunque, per la maturazione, nel tempo, degli accessori di legge.

Sicché, l’espressione “sentenze esecutive”, di cui alla citata lett. a), va intesa, in via di estensione, nel senso di “provvedimenti giudiziari esecutivi da cui derivino debiti pecuniari a carico dell’Ente locale”.

Significativa è anche la considerazione che, ai sensi dell'art. 14, comma 1, l. 30/1997, di conversione del d.l. 669/1996, così come modificato dall'art. 147, comma 1, lett. a), L. n. 388/2000, le Amministrazioni pubbliche 'completano le procedure per l'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l'obbligo di pagamento di somme di denaro entro centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atti di precetto'.

E’, infine, appena il caso di aggiungere che l’assimilabilità, ai fini che ne occupano, dei decreti ingiuntivi esecutivi alle sentenze esecutive è stata sostenuta anche dalle Sezioni Unite di questa Corte per la Regione Sicilia, così come emerge dalla Rassegna Numero 2/2006 dell’attività consultiva delle Sezioni regionali di controllo, a cura del Coordinamento presso la Sezione delle Autonomie di questa Corte, in corrispondenza del cui punto b2) della pag. 26, si legge testualmente :

“Equiparazione alle sentenze esecutive di atti diversi.

-Decreti ingiuntivi.

La fattispecie dei decreti ingiuntivi passati in giudicato, avendo, come la sentenza, natura di provvedimento giudiziale fonte di obbligazioni pecuniarie, può ritenersi riconducibile, dal punto di vista della ratio, all’ipotesi di cui alla lett. a) dell’art. 194 (Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, deliberazione n. 9/2005).

Anche nell’ipotesi di decreto ingiuntivo, ai fini del riconoscimento del debito fuori bilancio, il Comune è tenuto a seguire la procedura di cui alla relativa normativa. La somma da riconoscersi come debito deve riferirsi, oltre alla quota capitale, anche agli interessi e alla rivalutazione monetaria, purché liquidati in sentenza (Sez. Lazio, delib. n. 11/c/2006)”.

Inclusiva della categoria dei decreti ingiuntivi esecutivi nella tipologia dei provvedimenti di cui alla lett. a) dell’art. 194 è anche la Delibera n. 132/2010/VSG del 20 ottobre 2010 della Sezione Regionale di Controllo Regione Toscana (cui, a pag. 11, nel definire incidentalmente la nozione di “debito fuori bilancio”, fa rinvio – “amplius” - la deliberazione delle Sezioni Riunite di questa Corte in sede di controllo n. 62/Contr/10), la quale, peraltro. a pag. 12, sotto la rubrica ““1.4 – Analisi delle varie tipologie di “debiti fuori bilancio””, pone testualmente in evidenza che “Alla sentenza passata in giudicato, può essere equiparata la sentenza non ancora definitiva, ma dichiarata provvisoriamente esecutiva, avverso la quale possono esperirsi mezzi di impugnazione. Alla sentenza propriamente intesa, deve essere equiparato per ragioni sistematiche il decreto ingiuntivo non opposto nei termini previsti dall’art. 645 c.p.c. , nonché nel concetto di spese derivanti da sentenza si può ricondurre anche la spesa di registrazione della stessa (parere Sardegna 2/09). Il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da decreto ingiuntivo o sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza e pertanto non esclude l’ammissibilità di impugnative.

            L’Osservatorio Finanza e contabilità enti locali ha precisato nel Principio Contabile n. 2/101 e ss. che:

-           Nel caso di debiti derivanti da sentenza esecutiva il significato del provvedimento del Consiglio non è quello di riconoscere una legittimità del debito che già esiste, ma di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso. A rafforzare tale interpretazione anche il parere Campania 22/09.

-           Il riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio derivante da sentenza esecutiva non costituisce acquiescenza alla stessa e pertanto non esclude l’ammissibilità dell’impugnazione. Il medesimo riconoscimento, pertanto, deve essere accompagnato dalla riserva di ulteriori impugnazioni ove possibili e opportune.

-           Nel caso di sentenza esecutiva, al fine di evitare il verificarsi di conseguenze dannose per l’ente per il mancato pagamento nei termini previsti decorrenti dalla notifica del titolo esecutivo, la convocazione del Consiglio per l’adozione delle misure di riequilibrio deve essere disposta immediatamente e in ogni caso in tempo utile per effettuare il pagamento nei termini di legge ed evitare la maturazione di oneri ulteriori a carico del bilancio dell’ente. Gli accordi transattivi non sono previsti tra le ipotesi tassative elencate all’articolo 194 del TUEL e non sono equiparabili alle sentenze esecutive di cui alla lettera a) del comma 1 del citato articolo”.

Peraltro, nella deliberazione (cfr. nota a pag. 51) n. 7/2007 della Sezione delle Autonomie di questa Corte si pone in rilevo che la circolare n. 8/2006 del M.E.F. – Dipartimento della Ragioneria Generale dello stato ha chiarito (al punto B.3.1.g) che, nella nozione di sentenza, rientri, fra l’altro, anche il decreto ingiuntivo esecutivo.

Vale, infine, la pena di citare – quanto alle connotazioni dei debiti fuori bilancio di cui alla lett. a) dell’art. 194 – la Deliberazione n. 20/2007/G della Sezione regionale del controllo per l’Emilia-Romagna, nella quale si legge che ““Con particolare riferimento alla fattispecie che qui interessa (debito sorto da sentenza esecutiva), occorre precisare che, per tale peculiare ipotesi, la valenza della delibera consiliare ex art. 194 T.U.E.L. non è quella di riconoscere la legittimità di una obbligazione, la cui validità è stata oggetto di delibazione in sede giudiziaria, quanto una funzione giuscontabilistica, individuabile nella salvaguardia degli equilibri di bilancio (mediante l’individuazione delle risorse necessarie a finanziare il debito) ed anche garantista, consistente nell’ “accertamento di chi sia responsabile della formazione della fattispecie debitoria che si è formata al di fuori della ordinaria contabilità dell’ente” (Delibera 1/ 2007 Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti della Lombardia). Deve, altresì, aggiungersi che, in ogni caso, dal riconoscimento di legittimità discende l’obbligo, per l’ente pubblico, di contabilizzazione e di quantificazione finanziaria del debito riconosciuto, in virtù dei principi di universalità, veridicità ed attendibilità del bilancio””.                                  

B-3). Decisamente non univoco risulta, invece, il senso del secondo quesito contenuto nella rogatio in esame, sembrando esso fondato sulla prefigurazione di situazioni del tutto ipotetiche, la cui afferenza alla tematica affrontata dalla richiesta di parere de qua appare, rebus sic stantibus, tutta da decifrare.

Quello che si deve qui ribadire è il carattere doveroso del procedimento di cui all’art. 194 in esame, ai fini dell’adempimento di obbligazioni pecuniarie nascenti a carico dell’Ente locale da provvedimento giudiziari esecutivi (per quanto concerne l’impossibilità di ricondurre l’obbligazione nascente da un atto transattivo alla nozione di “debito fuori bilancio” desumibile dal disposto dell’art. 194 del Dlgs. n. 207/2000, cfr. anche il parere di questa Sezione espresso con la citata deliberazione n. 188/2011 del 15.3.2011).

Ogni altro profilo del secondo quesito rimane consegnato alla categoria dell’inammissibilità per la perplessa formulazione di quest’ultimo.

P.Q.M.

Nelle valutazioni e considerazioni esposte in parte motiva è il parere della Sezione.

Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, per il tramite del Direttore del Servizio di supporto, all’Amministrazione interessata.

 






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