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Testo del provvedimento

CONTRATTI DELLA P.A.


INCARICHI DELLA P.A.




CORTE DEI CONTI, SEZ. CENTRALE DI CONTROLLO - DELIBERAZIONE 1 agosto 2011, n.12
MASSIMA
Ai sensi dell’art.7, commi 6 e seguenti, del D.Lgs. 165/2001, le pubbliche amministrazioni possono procedere a conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo e occasionale, solo dopo aver esperito procedure comparative. Non sono consentite deroghe derivanti dall’esiguo valore del contratto o da apposite norme statutarie e/o regolamentari che possono disciplinare solo modalità e pubblicità delle procedure comparative stesse.



ANNOTAZIONE
L’art.7, comma 6, del D.Lgs. 165/2001 prevede che, per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità: l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell'amministrazione conferente; l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione. Tali presupposti devono ricorrere contemporaneamente e non in via alternativa. Si prescinde dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti di collaborazione di natura occasionale o coordinata e continuativa per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell'arte, dello spettacolo dei mestieri artigianali o dell’attività informatica nonché a supporto dell’attività didattica e di ricerca, per i servizi di orientamento, compreso il collocamento, e di certificazione dei contratti di lavoro di cui al D.Lgs. 10 settembre 2003, n. 276, purché senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore. Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie o l'utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa di responsabilità amministrativa per chi ha stipulato i contratti. E’ ovviamente fonte di responsabilità amministrativa anche la spesa sostenuta a fronte di incarichi comunque conferiti in assenza di tutti i presupposti di legittimità previsti. Ai sensi del successivo comma 6 bis, le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.
Alcune amministrazioni hanno ritenuto possibile, previa adozione di proprie norme statutarie o regolamentari, stipulare contratti di lavoro autonomo e occasionale, senza procedere ad alcuna preventiva procedura comparativa, al di sotto di determinati importi, facendo leva sull’espressione “secondo i propri ordinamenti” utilizzata dal legislatore. Secondo la deliberazione della Corte dei Conti in commento tale modus operandi è illegittimo in quanto l’art.7 del D.Lgs. 165/2001 non consente alcuna deroga alle procedure comparative. Atteso poi che la richiamata norma è espressione dei principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità delle pubbliche amministrazioni, attraverso la previsione di procedura concorsuale per l’affidamento di tali incarichi, la sezione centrale evidenzia che vengono rimessi agli ordinamenti delle amministrazioni pubbliche interessate le sole modalità e pubblicità delle procedure comparative in quanto, diversamente opinando, si consentirebbe alle stesse amministrazioni di stabilire a proprio piacimento, attraverso i propri statuti e regolamenti, la soglia minima consentita per evitare procedure concorsuali, svuotando conseguentemente di contenuto la normativa prevista in materia.
In sostanza quindi è sempre necessario effettuare procedure comparative prima del conferimento di tali incarichi indipendentemente dal valore economico dell’incarico e ciascuna amministrazione, con propria norma statutaria o regolamentare, potrà solo disciplinare le modalità di svolgimento di tali procedure e le relative forme di pubblicità. La stessa Corte dei Conti, nella deliberazione indicata, ritiene tuttavia auspicabile che il legislatore proceda ad individuare soglie minime per evitare costose e laboriose procedure concorsuali oggi invece sempre necessarie in mancanza di una normativa primaria che preveda eccezioni al quadro normativo prima indicato.



TESTO DELLA SENTENZA

CORTE DEI CONTI, SEZ. CENTRALE DI CONTROLLO - DELIBERAZIONE 1 agosto 2011, n.12 - Pres. De Franciscis - est. Giacomini

F A T T O

Con contratto di lavoro autonomo e occasionale, stipulato ai sensi dell’art. 2222 del codice civile, l’Università degli Studi di Sassari, Dipartimento di economia impresa e regolamentazione, in data 19 aprile 2011 ha convenuto con la dott.ssa Francesca Faedda - per la durata di giorni 30 e per un importo lordo di euro 2.764,97 – una prestazione di lavoro concernente principalmente attività di ricerca in materia di azienda, ramo di azienda, stabilimento industriale e simile nella fiscalità locale.

Il competente Ufficio di controllo, con foglio di rilievi n. 10090 in data 23 maggio 2011, ha osservato, nell’assegnazione dell’incarico, il mancato rispetto della procedura comparativa prevista dall’art.7, comma 6-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Ha osservato, altresì, che la predetta norma primaria non poteva essere derogata da altra norma di rango secondario (art. 10 del regolamento approvato dal Consiglio di amministrazione dell’Ateneo in data 19 gennaio 2010), posta a fondamento dall’Università di Sassari per il conferimento dell’incarico senza l’adozione della proceduta comparativa.

Con nota n. 37 del 20 giugno 2011, l’Università di Sassari ha replicato che la propria norma regolamentare (art. 10) sarebbe stata in linea con il disposto di cui all’art. 7, comma 6-bis, del citato decreto legislativo n. 165 del 2001, secondo il quale viene riconosciuto alla Pubblica Amministrazione il potere di disciplinare e rendere pubbliche le procedure per il conferimento degli incarichi di collaborazione “secondo i propri ordinamenti”. Ha soggiunto, a sostegno di quanto sopra, che sul punto era intervenuto più volte il Dipartimento della funzione pubblica con circolari nn. 4 del 15 luglio 2004, 5 del 21 dicembre 2006 e 2 dell’11 marzo 2008.

Alla richiamata ultima circolare, in particolare, è stata poi allegata una bozza di regolamento, “cui le amministrazioni possono fare utile riferimento, pur con i necessari adattamenti alle specificità organizzative e alle funzioni istituzionali loro proprie”. L’Ateneo di Sassari, quindi, nel dotarsi del proprio regolamento, avrebbe tenuto conto delle predette circolari, prevedendo, all’art. 10, comma 5, lett. c), in coerenza con l’autonomia ordinamentale riconosciuta dall’art. 7, comma 6-bis, del d. leg.vo n. 165 del 2001, il ricorso alla valutazione comparativa solo in presenza di importi superiori a 5.000 euro. Ha concluso la risposta, facendo presente che la procedura adottata sarebbe stata già ritenuta legittima dalla stessa Corte dei conti per analoghi provvedimenti.

Non ritenendo superato l’insorto dissenso, il Magistrato istruttore, con apposita relazione (nota n. 16392604 del 1° luglio 2011) ha sottoposto la questione al Consigliere delegato del competente Ufficio di controllo, per il deferimento della stessa nella sede collegiale: quest’ultimo, con foglio di pari data n. 16392078, indirizzato al Presidente di questa Sezione centrale - nel concordare nel merito con quanto sostenuto dal predetto Magistrato - ha ritenuto di sollevare “ex officio” innanzi al Collegio la questione pregiudiziale dell’assoggettabilità al controllo preventivo della Corte degli atti della specie adottati dalle Università.

La esclusione dal controllo della Corte degli atti delle Università sarebbe giustificata, in sintesi, da quanto segue:

- l’art. 33 della Costituzione, in virtù del quale (comma 6) le università hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato, nell’intenzione dei costituenti avrebbe limitato l’azione legislativa dello Stato al diritto di disciplinare l’esercizio professionale attraverso il conferimento dei relativi diplomi di abilitazione;

- la Corte costituzionale, nell’affrontare il rapporto tra legge ed autonomia universitaria (sent. N. 383 del 1998) avrebbe chiarito che in tale rapporto le previsioni legislative valgono come “limiti”, che non sarebbero più tali ove le disposizioni di legge fossero circostanziate al punto di ridurre le Università - che la Costituzione vuole dotate di ordinamenti autonomi - al ruolo di meri ricettori passivi di decisioni assentite al centro;

- l’art. 6, comma 1, della legge 9 maggio 1989, n. 168, concernente l’istituzione del Ministero dell’Università e della ricerca scientifica e tecnologica, espressamente richiama l’art. 33 della Costituzione per affermare l’autonomia didattica, scientifica, organizzativa e contabile delle Università attraverso ordinamenti autonomi (statuti e regolamenti);

- per quanto sopra, la norma sul controllo preventivo degli atti della specie, adottati dalla Pubblica Amministrazione in genere (art. 3, comma 1, lett. f-bis e ter della legge 14 gennaio 1994, n. 20), non sarebbe applicabile nei confronti delle Università, in quanto non riferentesi espressamente a tali enti dotati di autonomia ordinamentale prevista costituzionalmente e, per questo, rinforzata con leggi speciali. In sostanza, l’autonomia ordinamentale delle Università potrebbe essere modificata o limitata solo con apposita norma speciale e non con una normativa generalizzata sul controllo, come quella sopra richiamata.

La ricostruzione dei fatti è stata confermata dai rappresentanti dell’Università, i quali hanno ribadito, nella sostanza, le argomentazioni formulate in sede di controdeduzioni al foglio di rilievi mosso dall’Ufficio di controllo.

Considerato in

D I R I T T O

La pregiudiziale sulla quale il Collegio è chiamato a pronunciarsi riguarda l’applicabilità nei confronti delle Università della disposizione di

cui all’art. 3, comma 1, lett. f – bis della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni, con la quale viene stabilito l’esercizio del controllo preventivo della Corte dei conti sugli atti e contratti previsti dall’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, adottati dalla Pubblica Amministrazione come identificata ed intesa dal precedente art. 1, comma 2, del decreto stesso. Infatti, nell’ambito della nozione di Pubblica Amministrazione sono espressamente richiamate, fra gli altri enti statali e no, anche le Università.

La prospettata tesi del Consigliere delegato dell’Ufficio si basa, essenzialmente, sulla riconosciuta specialità della normativa riguardante l’autonomia delle Università, rilevata dalla stessa Carta costituzionale (art. 33) nella interpretazione fornita dai costituenti e dalla Corte costituzionale con apposita pronunzia (n. 383 del 1998), che non consentirebbe alcuna limitazione o modifica se non attraverso successiva normativa di settore, a contenuto organico e con disciplina speciale: circostanza, questa, non rinvenibile nella richiamata norma sul controllo della Corte, indirizzata, secondo la sua generica formulazione, a tutti gli enti pubblici ricadenti nell’alveo della Pubblica Amministrazione, tra cui anche le Università.

Ad avviso del Collegio la prospettata tesi non si appalesa accoglibile.

Ed invero, per indirizzo costante della Corte, le norme sul controllo sono eccezionali, di ordine pubblico e d’immediata attuazione, in quanto dettate da esigenze che il legislatore ritiene impellenti e indefettibili specialmente in presenza di una situazione congiunturale, come la presente, in cui sorge la necessità di controllare e monitorare la spesa pubblica, al fine di contenerla, per il perseguimento del pareggio del bilancio in tempi brevi.

Vero è che le norme eccezionali, specialmente se emanate in tempo di finanza straordinaria, vanno sempre interpretate in senso restrittivo onde evitare pesi e sacrifici non espressamente contemplati dalle norme stesse, in ossequio al principio generale nell’ordinamento che non consente limitazioni alle situazioni giuridiche soggettive senza apposita espressa disposizione normativa di rango primario: ma vero è, altresì, che la norma sul controllo in questione - nel fare rinvio alla Pubblica Amministrazione, così come definita ed elencata nel decreto legislativo n. 165 del 2001 - non può che riguardare anche le Università espressamente menzionate tra gli enti pubblici dall’art. 1, comma 2, dello stesso decreto.

L’invocata autonomia delle Università, quindi, può ben essere limitata con l’attuale norma sul controllo, secondo il dettato costituzionale (art. 33), peraltro, di rango primario ed eccezionale “ex se”, senza necessità di particolari rinvii all’ordinamento universitario che la rendano dichiaratamente speciale o eccezionale.

Quanto sopra, invero, si presenta in linea con quanto affermato, con deliberazione n. 24/2009/P, da questa Sezione nell’adunanza del 10 dicembre 2009, laddove - nell’affrontare analoga problematica sull’assoggettabilità al controllo degli atti delle Università - è stata riconosciuta l’applicabilità della norma sul controllo in questione anche nei confronti delle Università stesse, trattandosi di “strumento di pari gerarchia (rispetto alle norme sulle Università)...in grado di apportare modifiche alla precedente regolamentazione, in virtù del principio della successione delle leggi sul tempo”.

Con riguardo, poi, alla esclusione dal controllo preventivo della Corte degli incarichi di docenza, espressamente prevista con deliberazione n. 20/09 del 12 novembre 2009, il Collegio ritiene di precisare che, in virtù dell’alta considerazione che la Carta costituzionale ha inteso dare all’insegnamento universitario (art. 33) - libero nella sua funzione e manifestazione in quanto, alla stregua dell’arte, massima espressione della libertà dell’individuo a servizio della collettività - nell’ampia nozione di docenza universitaria debba essere ricondotta ogni fattispecie intimamente e strettamente connessa ad essa (studio e ricerca), da formalizzare con atti che evidenzino tale nesso anche attraverso idonei mezzi probatori.

Passando al merito, il Collegio osserva “in primis” che il contratto all’esame, in quanto non riconducibile per l’oggetto ad alcuna fattispecie connessa alla docenza, sia da sottoporre al controllo della Corte secondo i canoni dettati dall’art. 3, comma 1, lett. f – bis della legge n. 20 del 1994, che rinvia alla normativa contenuta nell’art. 7, comma 6 e successivi, del decreto legislativo n. 165 del 2001, attualmente vigente .

L’Università di Sassari sostiene l’autonomia ordinamentale dell’Ateneo che le consentirebbe – in deroga alla normativa statale, che prevede invece procedure comparative per ogni conferimento d’incarico di collaborazione indipendentemente dall’importo – di evitare tale ricorso in presenza di corrispettivi che, come nel caso in esame, non superino l’importo di euro 5.000. A sostegno di ciò richiama alcune circolari del Dipartimento della funzione pubblica, che avrebbero consentito tale deroga da parte degli ordinamenti universitari, e la circostanza che la stessa Corte, in sede di controllo, avrebbe ritenuto legittima tale eccezione per analoghi provvedimenti ad essa rassegnati.

In proposito, la Sezione ritiene che una corretta impostazione della problematica debba prescindere da ogni disposizione non normativa prevista in circolari e da interpretazioni fornite in via amministrativa, dovendo essere risolta la questione nell’ambito delle fonti del diritto e della gerarchia delle norme appartenenti a distinti ordinamenti.

Né ritiene il Collegio che precedenti comportamenti della Corte in sede di controllo siano da ritenere vincolanti in ordine alla interpretazione da dare alle norme in esame, vertendosi in una problematica da affrontare “ex professo” nella competente sede collegiale, l’unica deputata a determinare, nella fase contenziosa, orientamenti interpretativi nella materia di propria competenza.

Una prima considerazione da fare è proprio quella dell’Ufficio di controllo, secondo la quale la normativa primaria di cui all’art. 7, comma 6 bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001 non consente alcuna deroga alle procedure comparative, se non con successiva norma di pari rango, allo stato attuale non esistente. Atteso poi che la richiamata norma è espressione dei principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità delle amministrazioni pubbliche – attraverso, appunto, la previsione di procedura concorsuale per l’affidamento di tali incarichi - se ne deve dedurre che, ferma restando la sua applicazione da parte di ogni soggetto pubblico destinatario della norma, vengano rimessi ai relativi ordinamenti le sole modalità e pubblicità delle procedure comparative.

Non va sottaciuto che tale interpretazione è conforme a quanto già stabilito in linea generale da questa Sezione in precedenti pronunzie (cfr. deliberazioni n. 1/2010/P e 25/2010/P), laddove è stato espressamente affermato che “l’art. 7, comma 6, (con i successivi e relativi commi) del decreto legislativo in questione si pone con carattere di generalità per tutte le Amministrazioni Pubbliche, costituendo un ampio genus posto dal legislatore al quale sono riconducibili tutte le ipotesi normative specifiche dei vari settori della P.A.”.

La doverosa osservanza della norma primaria non consente, quindi alcuna deroga da parte degli ordinamenti universitari. Diversamente opinando, invero, si consentirebbe agli enti pubblici in questione di stabilire “ad libitum”, attraverso i propri statuti e regolamenti, la soglia minima consentita per evitare procedure concorsuali: così svuotando di contenuto la stessa norma sul controllo, perché inibita a controllare la spesa pubblica ogniqualvolta vengano poste eccezioni alle procedure secondo parametri di merito non sottoposti a controllo e variabili da ente a ente. Ne conseguirebbe, quindi, che il controllo della Corte sulla materia sarebbe limitato principalmente al corretto rispetto della soglia prevista dalla normativa statutaria e regolamentare, con aperta violazione dei principi di imparzialità garantiti costituzionalmente.

Di certo, sotto il profilo sostanziale soglie minime per evitare costose e laboriose procedure concorsuali sarebbero da auspicare, ma il difetto di una normativa primaria che preveda eccezioni al sistema non consente a questo Collegio una diversa interpretazione all’infuori di quella fornita.

Pertanto, il contratto stipulato dall’Università di Sassari con la dott.ssa Francesca FAEDDA non può essere considerato conforme a legge.

P. Q. M.

La Sezione ricusa il visto e la conseguente registrazione al contratto specificato in epigrafe.