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Articolo di Dottrina



LA RINUNCIA ABDICATIVA IN CASO DI OCCUPAZIONE ILLEGITTIMA DA PARTE DELLA P.A.



L'Adunanza Plenaria nega cittadinanza alla rinuncia abdicativa.

Margherita Micelli Ferrari

La pubblica amministrazione può acquistare la proprietà attraverso tre principali strumenti: l'espropriazione, che costituisce il modello pubblicistico disciplinato dal D.P.R. n. 327 del 2001 e si conclude con l'adozione di un provvedimento amministrativo; la cessione volontaria, una fattispecie mista tra il modello pubblicistico e privatistico; la stipula di un contratto privato nell'esercizio da parte della p.a. dello iure privatorum.

Questi modelli – pubblicistico, misto e privatistico – costituiscono i principali strumenti con cui la pubblica amministrazione può acquistare la proprietà. Tuttavia, si possono ipotizzare anche modi alternativi, tra cui la transazione, l'usucapione, la rinuncia traslativa.

In particolare, l'Adunanza Plenaria in una nota sentenza [1] ha menzionato anche la rinuncia abdicativa tra le possibili alternative ai modelli di acquisto della proprietà.

La questione che, nel diritto amministrativo, ha sollevato un intenso dibattito giurisprudenziale riguarda l'ammissibilità di una rinuncia abdicativa implicita, che si ricaverebbe quando il proprietario del fondo occupato illegittimamente domandi il risarcimento del danno.

In un obiter, l'Adunanza Plenaria anzidetta aveva osservato che se il proprietario del fondo ha subito l'occupazione illegittima e ha presentato domanda di risarcimento parametrando il danno subito al valore del bene occupato, si può desumere un'implicita volontà dismissiva del bene immobile stesso [2].

Sul punto si raffrontano due opposti orientamenti.

La giurisprudenza amministrativa, in passato, si serviva della rinuncia abdicativa al fine di paralizzare la pretesa restitutoria del proprietario, Tale rinuncia non richiedeva il consenso della p.a. ai fini dell'acquisto del diritto dominicale, ma solo del rinunciante che era acquisito implicitamente.

Tale orientamento è sorto quando era accolta la teoria dell'occupazione acquisitiva e occorreva offrire una soluzione che garantisse alla pubblica amministrazione di conservare il bene illegittimamente occupato quando il privato ne chiedeva la restituzione nei casi di occupazione usurpativa. [3]

Tuttavia, oggi, entrambe le fattispecie di occupazione acquisitiva ed usurpativa sono state superate dall'intervento del legislatore con l'introduzione dell'art. 42 bis, dal quale si desume che solo in presenza dei presupposti dalla norma stabiliti la p.a. può acquistare la proprietà nonostante l'occupazione illegittima.

Inoltre, il privato con la sua volontà non può precludere all'amministrazione di scegliere tra la restituzione del bene o l'acquisizione della proprietà con l'applicazione dell'art. 42 bis.

Il riconoscimento della rinuncia abdicativa implicherebbe che la p.a. non può restituire il bene e deve anche pagare il risarcimento del danno causato dell'occupazione illegittima. Il privato imporrebbe, così, la sua decisione al pubblica amministrazione e non le consentirebbe l'esercizio del potere discrezionale. Tale soluzione si pone in contrasto con i principi di diritto amministrativo di buon andamento dell'attività pubblica.

La scelta di acquistare o restituire il bene compete solo alla p.a., tanto che il giudice amministrativo non può condannare l'amministrazione ad adottare il provvedimento di acquisizione sanante di cui all'art.42 bis neanche in sede di ottemperanza.

Tra l'altro, sotto il profilo strettamente civilistico, la rinuncia richiede una volontà esplicita e non può essere desunta da una mera richiesta risarcitoria. Inoltre, pur ammettendo la rinuncia abdicativa del diritto di proprietà, il titolare del fondo non diventerebbe la pubblica amministrazione che illegittimamente occupato il bene, ma lo Stato ai sensi dell'art. 827 c.c.

Di solito, però, l'amministrazione occupante assume le vesti dell'ente locale, che, quindi, sarebbe tenuto a riacquistare il fondo dallo Stato.; ne consegue, però, che tale trasferimento sarebbe a titolo oneroso e non gratuito.

Sul punto, si è di recente espressa l'Adunanza Plenaria con le sentenze n. 2 e 4 del 2020, le quali hanno definitivamente confermato la tesi che nega cittadinanza alla rinuncia abdicativa di un fondo illegittimamente occupato da parte del privato.

In particolare, si è rilevato che l’art. 42 bis prevede una apposita disciplina sostanziale e processuale, nei casi in cui il proprietario proponga un'azione dichiarativa, restitutoria o risarcitoria, oppure un'istanza volta all’emanazione del provvedimento di acquisizione, a tutela del proprio diritto di proprietà.

Solo l’Autorità che utilizza il bene ha il dovere di valutare se adottare l’atto di acquisizione sanante o restituire il bene al suo proprietario. Ne consegue che l’eventuale volontà del proprietario di rinunciare al suo diritto di proprietà non può frapporsi con l'esercizio del potere discrezionale della p.a.

Ebbene, qualora sussistano i presupposti dell’occupazione sine titulo il giudice amministrativo deve ordinare all’Autorità di emanare il provvedimento previsto dall’art. 42 bis (senza mai potersi sostituire nell'emanazione), a prescindere dalla domanda proposta dal proprietario. Solo in questo modo è possibile far venire meno l’illecito commesso dalla pubblica amministrazione[4].

[1] Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 9 febbraio 2016.

[2] In diritto civile è stata affrontata la diversa e propedeutica questione circa la natura giuridica della rinuncia abdicativa rispetto ad un bene immobile e le relative conseguenze in termini di circolazione del bene.

[3] Va precisato che nei casi di occupazione acquisitiva, il privato non riusciva mai ad ottenere la restituzione del bene; diversamente, tale azione poteva essere vittoriosamente conclusa in presenza di un'occupazione sine titulo.

[4] L. Maruotti, I vincoli conformativi della pianificazione e la tutela della proprietà privata tra Costituzione e CEDU, in Giustizia amministrativa.






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