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Testo del provvedimento

AUTORIZZAZIONE E CONCESSIONE


Il potere di revoca della concessione in materia di ricevitoria del gioco del lotto




TAR LAZIO - SENTENZA 10 marzo 2020, n.3110
MASSIMA
Il potere di revoca della concessione, previsto nell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293, ha natura vincolata nell’an e nel quomodo, non avendo l’amministrazione alcuna discrezionalità in ordine all’adozione del provvedimento di revoca, né potendo adottare misure diverse e più tenui. (Fattispecie in cui il Tar Lazio ha rilevato che la revoca della concessione, secondo il meccanismo disegnato dall’art. 2 del disciplinare di concessione, prescinde dalla valutazione postuma della gravità dell’inadempimento di cui all'art. 1455 c.c., basandosi soltanto sul fatto oggettivo del mancato versamento oltre i termini stabiliti nella diffida di pagamento, ritenuto ex ante inadempimento così grave da fare venire meno l’affidabilità del concessionario incarico della gestione del denaro pubblico, recidendo così il fondamentale rapporto fiduciario che lo lega al concedente).



TESTO DELLA SENTENZA

TAR LAZIO - SENTENZA 10 marzo 2020, n.3110 -

Pubblicato il 10/03/2020

N. 03110/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01131/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 1131 del 2020, proposto da Sara Pellegatta, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna Evangelista, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Valentina Zocconali in Velletri, via Lata n. 217/E; 

contro

l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Monopoli di Stato - Ufficio Regionale Lombardia - Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; 

per l'annullamento

1) dell’efficacia del provvedimento di revoca per omesso versamento dei proventi lotto della ricevitoria lotto n. MI6447 – MI6261 – Viale Gian Galeazzo n. 8 sita in Milano, adottato in data 11/11/2019 dall’Ufficio dei Monopoli per la Lombardia – Sede di Milano, protocollo n. 111759 (doc. 1);

2) di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ivi compreso il provvedimento del 20/11/2019 di incameramento della cauzione di € 4.000,00 costituita a garanzia degli adempimenti contrattuali giusta polizza fideiussoria n. 209R3942 rilasciata da Zurich in data 01/01/2019 (doc. 2)

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Monopoli di Stato - Ufficio Regionale Lombardia - Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2020 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In sede di decisione della domanda cautelare, riscontrati i presupposti di legge previsti dall’art. 60 c.p.a. e sentite sul punto le parti costituite, il Collegio è dell’avviso di definire il giudizio in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 74 c.p.a., attesa la palese infondatezza del ricorso. 

1. L’amministrazione resistente ha disposto “ai sensi dell’art. 34 della legge 22.12.1957 n. 1293 e dell’art. 2 dell’atto di concessione” (atto n. 916) la revoca della ricevitoria del gioco del lotto, di cui la ricorrente è concessionaria, a seguito dell’omesso versamento dei proventi, disponendo l’incameramento del deposito cauzionale posto a garanzia dell’inadempimento degli impegni contrattuali.

Il fondamento normativo del provvedimento di revoca viene ravvisato nella disciplina contenuta nell’art. 34 della legge 22.12.1957 n. 1293, nell’art. 6 della legge n. 85 del 1990 (che estende le disposizioni della legge 22.12.1957, n. 1293 alle concessioni sul gioco del lotto), nella circolare n. 47846 del 18.5.2016 e nell’art. 2 del disciplinare di concessione del 31.12.2019.

1.1. Ad avviso dell’amministrazione dal combinato disposto delle disposizioni sopra evidenziate deriverebbe la revoca del titolo concessorio in caso di mancato versamento dei proventi del gioco del lotto entro il complessivo termine del “giovedì di ogni settimana” successiva all’estrazione e di 5 giorni decorrenti dall’intimazione (o diffida) a provvedere al versamento omesso. 

Nella fattispecie il concessionario non avrebbe versato nei termini sopra indicati i proventi del gioco del lotto relativi alla settimana dal 7.8.2019 al 13.8.2019. Soltanto dopo avere ricevuto l’intimazione, il versamento sarebbe stato effettuato in data 10.9.2019 e quindi oltre il termine di 5 giorni indicato (3.9.2019) nella diffida al pagamento. Le circostanze addotte dal concessionario nel corso del procedimento di revoca, avviato ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, non sono state ritenute idonee a giustificare l’inadempimento verificatosi. 

2. La ricorrente impugna il provvedimento di revoca e il successivo atto di incameramento della cauzione costituita, mediante polizza fideiussoria, a garanzia degli adempimenti contrattuali.

Il ricorso viene affidato ad un unico articolato motivo con il quale si prospetta la violazione dell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293, atteso che nel caso di specie non troverebbe applicazione la fattispecie normativa ivi prevista per la revoca della concessione. 

2.1. Più in particolare, secondo la ricorrente non ricorrerebbe il presupposto di legge per la revoca previsto nel comma 9 dell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293, ai sensi del quale la “violazione abituale delle norme relative alla gestione ed al funzionamento delle rivendite. L'abitualità si realizza quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole commesse entro un biennio, il rivenditore ne commetta un'altra, pure della stessa indole, nei sei mesi successivi all'ultima delle violazioni precedenti”. 

La tesi difensiva mira ad evidenziare che un “unico ritardato pagamento” effettuato (in data 10.9.2019) oltre la scadenza prevista nella diffida (in data 3.9.2019), “in un contesto di pregresso regolare adempimento delle obbligazioni convenzionali” e dalla stessa “giustificato comunicando gravi problemi familiari conseguenti alla improvvisa separazione dal convivente”, escluderebbe la condotta di “abitualità” sanzionata dalla legge (comma 9 dell’art. 34, legge 22.12.1957, n. 1293) con la revoca della concessione. 

2.2. Sotto un distinto profilo, la ricorrente evidenzia la violazione dell’art. 35 della legge 22.12.1957, n. 1293, dal momento che la disposizione in parola prevederebbe la possibilità per l’amministrazione, in presenza di irregolarità gestionali non ritenute di natura e gravità tali da comportare la revoca della concessione, di irrogare una sanzione pecuniaria in luogo di una sanzione maggiormente afflittiva come la revoca.

2.3. Infine, sotto un ulteriore profilo afferma l’insussistenza dei presupposti previsti dall’art. 2 del disciplinare di concessione del 31.12.2019 il quale prescrive che il mancato versamento dei proventi del lotto, nel termine di cinque giorni dall’intimazione di pagamento, comporta la revoca della concessione. La previsione contrattuale, infatti, sarebbe stata male interpretata dall’amministrazione poiché occorrerebbe comunque un accertamento in concreto sulla gravità dell’inadempimento ai sensi dell’art. 1455 c.c.. Inoltre, il richiamo che l’amministrazione fa alla circolare n. 47846 del 18.5.2016, sulla revoca della concessione in caso di mancato versamento dei proventi entro il termine di 5 giorni dalla diffida, inoltre non sarebbe pertinente poiché la circolare si limiterebbe a tipizzare le ipotesi in cui le violazioni abituali devono considerarsi gravi ai fini della revoca, abitualità che nella specie non sussisterebbe.

3. Il motivo di ricorso, sotto i profili così formulati, non è fondato.

Il punto centrale della controversia risiede nell’individuazione della fonte di copertura della revoca della concessione e nella verifica della sua corretta interpretazione e applicazione ad opera dell’amministrazione procedente.

3.1. Il fondamento del potere di revoca è stato correttamente indicato dall’amministrazione, nel provvedimento impugnato, nell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293 (come attuato con le circolari nn. 13386 del 31 luglio 2003 e 47846 del 18 maggio 2016) e nell’art. 2 del disciplinare di concessione.

La Sezione si è già pronunciata in ordine alla legittimità della revoca della concessione adottata in fattispecie simili alla presente, con varie decisioni conformi (sentenza 4 dicembre 2019, n. 13906 e sentenza 7 ottobre 2019, n. 11592) alle cui motivazioni si rinvia ai sensi dell’art. 74 c.p.a., con le precisazioni che seguono. 

3.2. La Sezione, con la sentenza 4 dicembre 2019, n. 13906, ha evidenziato come, “se è pur vero che il provvedimento [di revoca] richiama l’art. 34, comma 1, n. 9, tuttavia lo assume come integrato”, nel suo contenuto, “dalla con circolare n. 13386 del 31.07.2003, come parzialmente modificata dalla circolare n. 47846 del 18.05.2016”, attraverso cui l’amministrazione ha inteso “rendere omogenea l’azione amministrativa”, impartendo “istruzioni mediante circolari” e “tipizzando” così “le ipotesi per le quali la violazione abituale debba ritenersi grave al punto da determinare l’estrema sanzione della revoca”. Le circolari nn. 13386 del 31 luglio 2003 e 47846 del 18 maggio 2016 hanno così previsto che “costituisce violazione grave e idonea a determinare la revoca anche l’inadempimento entro il termine ordinariamente previsto quando seguito dal mancato adempimento nell’ulteriore termine di giorni 5 concesso dall’amministrazione”.

Alla luce delle considerazioni su esposte, il potere di revoca della concessione, previsto nell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293, ha natura vincolata nell’an e nel quomodo, non avendo l’amministrazione alcuna discrezionalità “in ordine all’adozione del provvedimento di revoca”, né potendo “adottare misure diverse e più tenui”.

Nella stessa sentenza, la Sezione ha precisato come l’art. 2 del disciplinare, dove si prevede che 'I1 mancato versamento nel termine di giorni cinque dal ricevimento della lettera Raccomandata A.R. con la quale viene intimato l'adempimento, comporta la revoca della concessione, anche a norma dell'art. 1454 c.c.”, richiami e reiteri la “causa di risoluzione” contenuta nell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293. 

3.3. La Sezione, con la sentenza 7 ottobre 2019, n. 11592, ha quindi analizzato (vagliandone la piena coerenza) il funzionamento della previsione risolutoria contenuta nell’art. 2 del disciplinare, affermando che l’effetto caducatorio, attesa la peculiarità del meccanismo convenuto, prescinde dal giudizio di gravità indicato nell’art. 1455 c.c. e costituisce una causa di risoluzione autonoma sia rispetto a quelle per abitualità o recidiva indicate nell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293, sia rispetto al meccanismo della risoluzione ex art. 1454 c.c. rubricato “diffida ad adempiere”.

Più in particolare, si è affermato come sia propria il disciplinare di concessione a prevedere espressamente (art. 2) la diffida ad adempiere al pagamento e a stabilire il termine ulteriore assegnato al debitore per l’adempimento (cinque giorni), nonché la conseguenza del superamento del termine assegnato ossia la revoca della concessione. Tale previsione dimostra come “l’inosservanza di questo secondo termine [quello di 5 giorni dalla diffida] sia stata qualificata come grave, avuto riguardo all’interesse del creditore, tanto da riconnettervi espressamente la conseguenza della cessazione del rapporto. Il disciplinare ha cioè previsto un particolare meccanismo, in forza del quale la violazione del secondo termine per il versamento delle somme – ossia quello di cinque giorni assegnato con la diffida – assume carattere determinante nell’economia del rapporto, conducendo a qualificare l’inadempimento del concessionario in termini di gravità per l’interesse del creditore pubblico”. 

Sulla base di questo presupposto si è quindi ricostruito il meccanismo risolutorio nel modo seguente. “Il meccanismo [dell’art. 2 del disciplinare] così descritto induce a ritenere che le parti non abbiano inteso attribuire al primo termine di pagamento – ossia quello del giovedì della settimana successiva a quella di raccolta del gioco – la valenza propria di termine essenziale, ai sensi dell’articolo 1457 cod. civ., atteso che la violazione di tale termine non determina di per sé un effetto risolutorio, poiché non ne deriva la revoca della concessione. Quanto, invece, al secondo termine – ossia quello di cinque giorni dal ricevimento dell’apposita diffida – la lettura del disciplinare porta a concludere che a questa seconda scadenza sia stata attribuita una rilevanza determinante nell’economia del rapporto, tanto da comportare, in caso di infruttuoso decorso, la revoca della concessione”. 

In conclusione, la revoca della concessione, secondo il meccanismo disegnato dall’art. 2 del disciplinare, prescinde dalla valutazione postuma della gravità dell’inadempimento, basandosi soltanto sul fatto oggettivo del mancato versamento oltre i termini stabiliti nella diffida di pagamento, ritenuto ex ante inadempimento così grave da fare venire meno l’affidabilità del concessionario incarico della gestione del denaro pubblico, recidendo così il fondamentale rapporto fiduciario che lo lega al concedente. 

4. Individuata la fonte, la natura e il contenuto del potere di revoca, occorre verificare se l’amministrazione abbia correttamente esercitato il potere.

È all’evidenza come la revoca sia stata disposta a seguito del mancato versamento dei proventi del gioco del lotto incassati dal ricevitore e da questi non versati entro il giovedì della settimana successiva all’incasso e neppure entro il termine di 5 giorni decorrente dalla comunicazione della diffida al pagamento in scadenza il 3 settembre 2019. Tali circostanze non sono contestate.

L’amministrazione, nel disporre la revoca sulla base di questi presupposti, ha quindi correttamente interpretato ed applicato la normativa di riferimento. 

4.1. Fermo quanto sopra, l’amministrazione ha comunque motivato la revoca sulla base del comportamento inadempiente ritenuto ex post grave. 

Nel provvedimento impugnato si è messo in risalto, infatti, come il concessionario quale “agente contabile, avrebbe dovuto osservare una corretta gestione delle somme riscosse da tenere in custodia per conto dell’Erario e riversarle correttamente”; che “i proventi del gioco del lotto hanno natura erariale ... per cui il loro mancato versamento configurerebbe il reato di peculato”; che il mancato versamento nei termini “delle somme raccolte, dovute all’Erario, ... distratte per l’utilità del ricevitore” costituisce “una delle violazioni più gravi che può commettere un ricevitore del lotto, facendo venire meno il rapporto fiduciario fondamentale nel rapporto concessorio”; che, di conseguenza, la sanzione prevista non può che essere quella della revoca, atteso che è venuto meno il “rapporto fiduciario” non potendo più il concessionario assicurare la necessaria affidabilità e puntualità nella gestione del denaro pubblico. 

L’amministrazione ha quindi valutato in concreto la violazione dell’obbligazione di cui alla concessione, in termini di effettiva e incidente gravità, tenendone conto sia sotto il profilo oggettivo (con riferimento al momento genetico e funzionale del rapporto) che sotto il profilo soggettivo (dell’interesse del creditore all’esatto adempimento).

4.2. Nonostante la gravità dell’inadempimento riscontrato, l’amministrazione ha comunque assicurato al concessionario le garanzie del contraddittorio, consentendo a questi di esporre nel corso del procedimento di revoca le ragioni che avrebbero potuto giustificare l’omesso versamento nei termini. 

Ha quindi confutato, con motivazione logica e congrua, le argomentazioni difensive esposte nel corso del procedimento amministrativo e che vengono in parte riproposte in questa sede.

4.3. Il Collegio non ravvisa ragioni per censurare il percorso motivazionale che ha condotto la resistente a ritenere “non accoglibili” le osservazioni procedimentali, evidenziando comunque quanto segue. 

In primo luogo, l’“unico ritardato pagamento” oltre la scadenza del termine di 5 giorni dalla diffida ad adempiere e il “contesto di pregresso regolare adempimento delle obbligazioni convenzionali” non sono dirimenti dal momento che la disciplina sulla revoca prevede espressamente che anche un solo mancato pagamento entro i termini stabiliti, nell’ambito di rapporto regolare di dare/avere, comporta la revoca della concessione. Si tratta di una previsione espressamente convenuta ed accettata dalle parti nell’esercizio della loro libertà negoziale, oltre ad essere ragionevole poiché volta a tutelare l’interesse pubblico alla corretta gestione da parte del concessionario dello Stato, qual è il preposto alla ricevitoria del lotto, delle entrate erariali nella fase di riscossione e di esecuzione dei pagamenti. Al riguardo la Corte di cassazione ha per giunta affermato, sotto il profilo penalistico della condotta, l’irrilevanza del “postumo pagamento, eseguito quando è ormai da tempo venuto meno ogni rapporto di concessione tra l'ente pubblico e l'imputato” (Cassazione, Sez. VI penale, 26 novembre 2015, n. 49654). 

In secondo luogo, i “gravi problemi familiari conseguenti alla improvvisa separazione dal convivente” non sono rilevanti sia perché collegati ad una fattispecie di revoca (“violazione abituale delle norme relative alla gestione ed al funzionamento”) che, come detto, non ricorre, sia perché non vi è un nesso di causalità tra crisi familiare e mancato pagamento nei termini convenuti.

Del resto, una volta intervenuta l’intimazione di pagamento con espresso avviso della sanzione della revoca in caso di mancata ottemperanza nei termini, la ricorrente, essendo venuta a conoscenza del rischio che correva in caso di persistente inadempimento e consapevole del ruolo di agente contabile che rivestiva, non dimostra per quale specifica ragione l’asserita crisi familiare avrebbe impedito il versamento di una somma già introitata e che quindi poteva (e doveva) essere facilmente ri-versata nelle casse pubbliche. 

5. In conclusione, il ricorso contro il provvedimento di revoca è infondato e va respinto; è, pertanto, inammissibile per carenza di interesse l’impugnativa dell’atto di incameramento del deposito cauzionale.

In considerazione della natura e della fase della controversia, nonché dell’indeterminatezza del valore della causa, le spese di giudizio vengono compensate. 

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile. 

Spese compensate. 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2020 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Marina Perrelli, Consigliere

Luca Iera, Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Luca IeraFrancesco Riccio
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO