Giu Indebito percepimento di erogazioni e azione di ripetizione
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - SENTENZA 17 giugno 2022 N. 5010
Massima
Il recupero di importi indebitamente corrisposti a titolo di benefici comunitari va inquadrato nell’azione di ripetizione di indebito di cui agli articoli 2933 e segg. c.c., costituendo quindi controversia avente a oggetto un rapporto di natura paritetica, in relazione al quale non sono utilmente invocabili le norme della legge 7 agosto 1990, n. 241 (ivi compreso il suo articolo 3), e la giurisprudenza a queste pertinente, ivi compresa quella relativa al divieto di integrazione giudiziale della motivazione, applicandosi i comuni principi civilistici in tema di onere della prova in ordine al credito vantato dall’Amministrazione e negato dalla parte privata.

Testo della sentenza
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - SENTENZA 17 giugno 2022 N. 5010

Pubblicato il 17/06/2022

N. 05010/2022REG.PROV.COLL.

N. 08875/2021 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8875 del 2021, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Saponara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Niccolò Travia in Roma, via del Viminale, 43,

contro

- l’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, non costituito in giudizio;
- la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Rita Santo, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2022, il Cons. Raffaello Sestini e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

1 - L’imprenditore agricolo appellante impugna la sentenza TAR Lazio, Sez. II-ter, n. -OMISSIS-, che ha respinto il suo ricorso volto all’annullamento della Nota AGEA Prot. N. AGEA-OMISSIS-, avente ad oggetto “Richiesta restituzione somme indebitamente percepite”, nella quale si richiede la restituzione dell’importo di € 21.324,65, nonché della nota AGEA Prot. N. AGEA.-OMISSIS-, di accertamento definitivo del predetto credito.

2 – In sintesi, l’appellante afferma di aver sempre affermato il vero nelle domande di erogazione presentate, dichiarando di essere in attesa del rinnovo della concessione per l’area coltivata. Pertanto, non essendo stata intrapresa alcuna azione di spossessamento dell’area demaniale (che quindi è stata resa produttiva ma non è stata indebitamente sottratta ad altri usi) pur in difetto di rilascio del titolo formale, ed essendo stati archiviati tutti i procedimenti (penali ed amministrativi) avviati in relazione alla medesima contestazione sulla base della quale l’AGEA richiede la restituzione delle somme, deve ritenersi che l’archiviazione disposta dal Ministero abbia fatto venir meno il fondamento della pretesa creditoria alla restituzione di una somma che la stessa AGEA aveva, a suo tempo, erogato proprio sulla base di quella dichiarazione.

3 - AGEA a propria volta rivendica la legittimità degli atti adottati, posto che il ricorrente continua ad omettere di indicare il titolo di conduzione dei terreni in base al quale avrebbe diritto ai contributi previsti per la conduzione delle campagne nelle annualità contestate. In particolare, dagli atti di causa emergerebbe incontrovertibilmente che lo stesso interessato ha sempre ammesso di non essere in possesso di un titolo valido, essendo in attesa di un asserito rinnovo della concessione, e pertanto nella pur articolata vicenda amministrativa emergente dagli atti, l’unico dato acclarato rimarrebbe l’assenza di un titolo di conduzione al momento valido ed efficace (non risultando in realtà nemmeno certa la correttezza dell’istanza di rinnovo della concessione), in mancanza del quale i contributi risultano indebitamente assegnati, con obbligo di agire per la ripetizione in capo ad AGEA. In tale quadro, nessun rilievo rivestirebbero le vicende penali e amministrative sanzionatorie che si sono succedute, in quanto in nessuno dei due contenziosi si è mai accertata la sussistenza di un titolo di conduzione idoneo in relazione ai terreni oggetto di causa, essendo stata invece rilevata la mancanza di ulteriori elementi necessari per integrare una condotta illecita.

4 - La controversia, che concerne la legittimità dei provvedimenti mediante i quali l’AGEA ha richiesto la restituzione delle somme erogate all’appellante in relazione alle domande di aiuto per le campagne 2014-2017, si colloca in un più ampio contenzioso che ha anche originato l’adozione, da parte di questa Sezione, dell’ordinanza cautelare n. -OMISSIS-(che ha sospeso l’efficacia della sentenza appellata previa valutazione della documentazione allegata in atti dall’appellante, e a quel momento non puntualmente smentita dalla Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, circa la presenza dei requisiti per l’ottenimento dei contributi europei), nonché di una ordinanza istruttoria disposta presso AGEA, la quale ha depositato una relazione sui fatti di causa.

5 – A giudizio del Collegio, all’esito del più approfondito esame della fase di merito l’appello non può trovare accoglimento.

5.1 – Principiando dal primo motivo di impugnazione, che è imperniato sul sopravvenuto provvedimento di archiviazione adottato dal MIPAAF in relazione al procedimento sanzionatorio, la censura si rivela non fondata alla stregua delle argomentazioni, del tutto condivisibili, svolte dall’Amministrazione circa la netta distinzione tra la sanzione amministrativa di cui all’articolo 3 della legge 23 dicembre 1986, n. 898, oggetto dell’archiviazione de qua, e il recupero delle somme indebitamente erogate a titolo di contributi comunitari.

Infatti, la sanzione amministrativa consegue all’accertamento di un violazione prevista dal precedente articolo 2 della stessa legge n. 898/1986, che nella specie non vi è stata essendo stato – circostanza incontroversa – espressamente escluso in sede penale che l’odierno appellante avesse depositato documentazione o dichiarazioni mendaci (donde l’impossibilità di irrogare la sanzione e il carattere doveroso dell’archiviazione); l’obbligo di restituire quanto indebitamente percepito, invece, oltre a essere previsto dallo stesso articolo 3 in questione in aggiunta alla sanzione, discende comunque direttamente dalle norme europee, e segnatamente dall’articolo 5 del regolamento (CE) 18 dicembre 1995, n. 2988/95, a mente del quale: “Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto (…) mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti”. La disposizione richiama l’ampia nozione di “irregolarità” stabilita dal precedente articolo 1, par. 2, del medesimo Regolamento (“Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita”) e si preoccupa anche di precisare che le misure da essa prescritte “non sono considerate sanzioni” (par. 4), in quanto le sanzioni sono poi disciplinate dal successivo articolo 5, che ne demanda agli Stati membri la specifica regolamentazione limitandosi a dettare principi generali.

5.2 - Da quanto sopra discende che, in presenza del mero fatto storico dell’indebita percezione da parte di chicchessia di risorse di provenienza comunitaria, il recupero costituisce per l’Amministrazione atto doveroso che trova la propria fonte direttamente nella normativa eurounitaria (Cons. Stato, sez. VI, 14 settembre 2006, n. 5327), mentre le sanzioni, penali o amministrative, costituiscono un quid pluris, non presente nella fattispecie considerata, che può aggiungersi al recupero dell’indebito in presenza di elementi ulteriori.

5.3 – Le pregresse considerazioni trovano pieno riscontro nella lettura del provvedimento di archiviazione da ultimo depositato dall’appellante, laddove si legge che “per il perfezionamento della violazione di cui agli artt. 2 e 3 della legge 23.12.1986, n. 898, occorre che si sia realizzata una esposizione di dati e notizie falsi, finalizzati all’ottenimento di aiuti non dovuti”, mentre nella specie l’interessato aveva in modo trasparente rappresentato che la concessione di cui disponeva era scaduta e di essere in attesa del rinnovo di cui aveva fatto richiesta, e quindi che “l’accertamento sottolinea l’inadeguatezza del titolo di possesso dichiarato per l’assenza di un atto di concessione da parte dell’Ente proprietario” ma che ciò “può al più determinare il diniego dell’aiuto per carenza dei titoli giustificativi richiesti (procedura di competenza di AGEA), ma non anche l’applicazione della sanzione prevista per chi attesta falsamente la conduzione di superfici che in realtà non rientrano fra quelle che fanno capo all’azienda, a qualsivoglia titolo di possesso”; insomma, il provvedimento non accerta affatto la regolarità dell’erogazione, ma si limita a rilevare l’insussistenza di falsità e a trarne le conseguenze limitatamente all’inapplicabilità dell’ulteriore misura costituita dalla sanzione, rimettendo ad AGEA ogni determinazione in punto di “diniego”, e quindi anche di recupero, degli aiuti non dovuti, mentre le ulteriori osservazioni sulle “prassi” seguite e su complessità organizzative e di competenza sembrano più che altro intese a “tutelare” la posizione dell’Amministrazione, la quale non solo ha consentito la prosecuzione del possesso di un’area demaniale in assenza di titolo, ma ha anche erogato per anni aiuti non dovuti.

5.4 - Non può pertanto essere condivisa la tesi dell’appellante, secondo la quale l’archiviazione del provvedimento sanzionatorio determinerebbe anche il travolgimento della richiesta di rimborso dei contributi indebitamente erogati.

5.5 – Non fondato è anche il secondo mezzo, col quale si rimprovera al primo giudice di aver esercitato una valutazione discrezionale in sostituzione dell’Amministrazione, ovvero di aver assecondato un’indebita integrazione postuma della motivazione degli atti impugnati, che in realtà era carente.

5.6 - Al riguardo, appare dirimente la circostanza che il recupero di importi indebitamente corrisposti a titolo di benefici comunitari va inquadrato nell’azione di ripetizione di indebito di cui agli articoli 2933 e segg. c.c. (Cass. civ., sez. I, 26 settembre 2019, n. 24040; id., 23 luglio 2014, n. 16724), costituendo quindi controversia avente a oggetto un rapporto di natura paritetica, in relazione al quale non sono utilmente invocabili le norme della legge 7 agosto 1990, n. 241 (ivi compreso il suo articolo 3), e la giurisprudenza a queste pertinente, ivi compresa quella relativa al divieto di integrazione giudiziale della motivazione, applicandosi i comuni principi civilistici in tema di onere della prova in ordine al credito vantato dall’Amministrazione e negato dalla parte privata.

5.7 – Neppure può essere accolto il terzo motivo d’appello, con il quale sono reiterate le censure articolate in primo grado avverso il provvedimento impugnato.

5.8 – In primo luogo, viene nuovamente invocata l’assoluzione riportata dall’appellante in sede penale ai sensi di cui all’articolo 316-ter c.p., ma per essa valgono rilievi analoghi a quelli che si sono svolti per l’archiviazione del procedimento sanzionatorio amministrativo: la responsabilità penale presupponeva un quid pluris oltre alla semplice percezione di aiuti non dovuti, e cioè la presentazione di documenti o dichiarazioni false, ed è questa che è stata esclusa dal giudice penale con la conseguente non configurabilità del reato contestato.

5.9 - La sentenza appellata ha, sia pure sinteticamente, affrontato e deciso il tema, indipendentemente dalla considerazione di quel giudice, non rilevante ai presenti fini, circa il ruolo dell’intento fraudolento, ai fini della configurazione del reato contestato, che integra una fattispecie “di pericolo” per il cui perfezionamento è sufficiente la mera presentazione di atti e dichiarazioni mendaci, e non anche l’intento fraudolento, avendo il Tribunale penale comunque accertato che l’imputato non aveva prodotto alcuna dichiarazione falsa, il che era sufficiente a escludere la sussistenza del reato.

5.10 - In secondo luogo, l’appellante insiste sul fatto che nel provvedimento impugnato in prime cure fosse erroneamente richiamato un “diniego” di rinnovo della concessione demaniale, che era invece relativo ad altri terreni, laddove per quelli che qui interessano l’Amministrazione non si era mai pronunciata sull’istanza di rinnovo.

5.11 - La predetta circostanza conferma, tuttavia, la motivazione addotta dall’Amministrazione in quanto evidenzia che l’appellante non era più dal 2003 in possesso di un titolo che gli consentisse di chiedere e ottenere gli aiuti de quibus, come richiesto dall’articolo 3, comma 1, lettera f), del d.P.R. 1 dicembre 1999, n. 503 (non potendo l’assenza di titolo essere surrogata né da una mera richiesta di rinnovo della concessione, non riscontrata dall’Amministrazione, né da “prassi” o tolleranze di sorta).

5.12 - Infine, va respinto anche l’ultimo motivo, con il quale l’appellante riproduce la censura relativa all’erroneo calcolo della somma di cui è stato disposto il recupero: e invero, come condivisibilmente eccepito dall’Amministrazione, la doglianza è basata sulla mera rilevazione di una discrasia fra l’importo indicato nel rapporto dei Carabinieri e quello (maggiore) indicato nella richiesta poi impugnata in prime cure, ma è agevole replicare che, mentre il rapporto dei Carabinieri è l’atto di accertamento da cui prende avvio il procedimento di recupero, spetta ovviamente all’Amministrazione l’esatta quantificazione della somma indebitamente percepita con riferimento a tutte le annualità prese in considerazione (ed è quanto avvenuto nel caso di specie, con attività rispetto alla quale l’istante non ha formulato specifiche censure).

6 – Quanto, infine, alle dedotte violazioni dei generalissimi principi di buona fede e di tutela dell’affidamento, violati da un ingiustificato atteggiamento omissivo dell’Amministrazione rispetto ad una puntuale domanda di rinnovo di una concessione demaniale già in atto, che avrebbe indotto l’appellante a proseguire, del tutto incolpevolmente, nell’attività agricola che aveva reso produttiva un’area pubblica altrimenti inutilizzata ed abbandonata, salvo poi negare il corrispondente beneficio economico previsto dai programmi comunitari, considera il Collegio che le predette circostanze, se del caso valutabili ad altri fini, non possono certamente prevalere nel giudizio a quo, laddove l’area coltivata senza titolo apparteneva notoriamente, in modo inconfutabile, al demanio aeronautico, ovvero ad una zona di rispetto sottoposta a peculiari e stringenti limitazioni d’impiego al fine di evitare possibili rischi per la pubblica incolumità derivanti dalle attività di volo, decollo ed atterraggio degli aeromobili (che determinano anche rilevanti fenomeni di inquinamento del suolo mediante il particolato derivante dalla combustione del cherosene utilizzato), rischi pertanto evitabili solo sottoponendo ogni possibile diverso utilizzo, anche agricolo, delle medesime aree al previo rilascio del relativo titolo abilitativo.

7 – In conclusione, l’appello deve essere respinto. La peculiarità della fattispecie controversa giustifica, infine, la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2022 con l’intervento dei magistrati:

 

 

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giulia Ferrari, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Umberto Maiello, Consigliere