Giu Rapporti contrattuali con le Aziende sanitarie e profili di giurisdizione
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - SENTENZA 27 giugno 2022 N. 5230
Massima
I rapporti contrattuali con le aziende accreditate presso il SSN sono assimilabili ad un rapporto concessorio di pubblico servizio di guisa che le relative controversie restano ordinariamente devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo, a norma del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. c), codice del processo amministrativo, ad eccezione di quelle relative al mero pagamento di indennità, canoni od altri corrispettivi, le quali, non implicando indagini circa l’esistenza del potere della P.A. concedente riguardo all’espletamento dell’attività di servizio pubblico concessa, vanno attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario. Nella declinazione applicativa di tale principio, desumibile dal vissuto giurisprudenziale, tali ultime controversie, sottratte alla cognizione del giudice amministrativo, sono essenzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, mentre, laddove la lite esuli da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo.

Annotazione
Precisa il collegio che, dall’oggetto dell’atto impugnato e dalle contrapposte allegazioni delle parti, la questione ruota intorno al ruolo ascrivibile al tetto di spesa originariamente fissato ai fini della esatta delimitazione del quantum spettante alla struttura ricorrente: ruolo che la parte resistente interpreta in termini di assoluta invalicabilità e quella ricorrente come bisognevole di necessario adattamento al fine di tenere conto dell’effettivo fabbisogno di salute che essa ha soddisfatto nell’anno in considerazione e del beneficio che le prestazioni erogate hanno prodotto ai fini del recupero della mobilità passiva extra-regionale, in coerenza con gli stessi obiettivi programmatici dell’Amministrazione sanitaria. Pertanto, la materia del contendere non si nutre di contenuti meramente patrimoniali, ovvero inerenti alla corretta determinazione dei rapporti di dare/avere intercorrenti tra la parte ricorrente e la ASL in forza dell’applicazione di parametri univocamente definiti a livello contrattuale e/o provvedimentale, ma ruota intorno all’esigenza, logicamente e giuridicamente preliminare, di definire esattamente la cornice regolatoria entro cui è destinato a svolgersi il rapporto concessorio: definizione spettante, in prima istanza, alla stessa Amministrazione titolare del potere di vigilanza e gestione sul rapporto medesimo, ed in seconda istanza al giudice amministrativo, quale giudice naturale delle modalità di esercizio della funzione amministrativa, al fine di verificare se la prima abbia realizzato, col suo provvedimento, il giusto equilibrio tra salvaguardia dei limiti finanziari entro cui deve svolgersi l’attività di erogazione del servizio pubblico, pur se involgente beni di primaria rilevanza come quello sanitario, e tutela dell’interesse degli assistiti così come di quello delle strutture erogatrici private ad operare entro un quadro di regole chiaro e predeterminato.

Testo della sentenza
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. III - SENTENZA 27 giugno 2022 N. 5230

Pubblicato il 27/06/2022

N. 05230/2022REG.PROV.COLL.

N. 10413/2021 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10413 del 2021, proposto dalla società -OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Di Pardo e Katia Palladino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
 

contro

la ASL Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Valerio Casilli e Claudia Vuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), n. 01079/2021, resa tra le parti;

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della ASL Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2022 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli Avvocati Salvatore Di Pardo e Valerio Casilli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

 

 

FATTO e DIRITTO

1.- La società -OMISSIS- s.p.a. ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, la nota dell’A.S.L. Salerno prot.n. 4413/dg del 15 aprile 2015, avente ad oggetto “decurtazioni per sforamento del tetto della chirurgia vascolare per i ricoveri dell’anno 2014”.

L’Istituto ricorrente, dal quale la ASL Salerno, per l’anno 2014, aveva acquistato le prestazioni di chirurgia vascolare, giusta provvedimento prot. n. 3973 del 3 febbraio 2005, allo scopo sia di garantire il fabbisogno di salute, in attesa dell’attivazione dell’U.O. di Chirurgia Vascolare presso il P.O. di Vallo della Lucania, sia di recuperare la mobilità passiva extraregionale, lamentava l’illegittimità della nota suindicata, con la quale l’ASL aveva decurtato le prestazioni di chirurgia vascolare rese sia per i pazienti regionali che per quelli extraregionali, per un ammontare complessivo di € 92.645,40, sul rilievo che si trattava di prestazioni per DRG non rientranti nella lista delle prestazioni acquistate (c.d. inappropriatezza della prestazione) e per superamento del tetto massimo di spesa accordato per specialità (c.d. extra budget).

2.- Il T.A.R. adito, con la sentenza appellata, ha declinato la giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario, al quale spetterebbe “di conoscere l’azione promossa da un’azienda accreditata per l’accertamento dell’esatto corrispettivo ad essa spettante, concernendo prestazioni effettuate in esecuzione del rapporto, a carattere paritario e contenuto meramente patrimoniale, di concessione di pubblico servizio e non venendo in rilievo l’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali da parte della pubblica amministrazione”.

In particolare, sulla questione della c.d. inappropriatezza, il giudice di primo grado ha rilevato che, “se è vero che la disciplina dei controlli sull’appropriatezza dei ricoveri presuppone un atto autoritativo e vincolante di programmazione e di organizzazione di competenza regionale e non una fase concordata e convenzionale, tuttavia, quando non sia questo atto generale e autoritativo a formare oggetto dell’impugnazione – quale espressione di “vigilanza e controllo nei confronti del gestore” (art. 133, comma 1, lett. c, c.p.a.) –, riemerge la giurisdizione del giudice ordinario, cui è rimesso il giudizio di congruità dell’attività svolta in concreto dalla struttura sanitaria accreditata, rispetto ai parametri fissati dall’autorità regionale, che si traduce pur sempre nella verifica dell’adempimento delle prestazioni sanitaria cui la struttura è obbligata (cfr . Cass. civ., Sez. un., 27 novembre 2019, n. 31029)”, mentre, sulla questione del c.d. extra budget, ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale in base al quale “rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda di condanna dell’Asl al pagamento del corrispettivo per le prestazioni rese, anche se eccedenti il limite di spesa, tutte le volte in cui non è in discussione la legittimità del provvedimento presupposto di fissazione del tetto di spesa, trattandosi di controversia il cui petitum sostanziale investe unicamente la verifica dell’esatto adempimento di una obbligazione correlata ad una pretesa del privato riconducibile nell’alveo dei diritti soggettivi, senza coinvolgere il controllo di legittimità dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio (cfr . Cass. civ., Sez. un., 16 ottobre 2019, n. 26200 e 13 gennaio 2021 n. 372)”.

3.- La pronuncia di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio recata dalla sentenza appellata costituisce oggetto dei rilievi critici formulati, ai sensi dell’art. 105, comma 2, c.p.a., dall’originaria parte ricorrente.

Questa insiste per la spettanza della controversia alla cognizione del giudice amministrativo, evidenziando essenzialmente che le censure da essa formulate hanno ad oggetto l’illegittimità dell’abbattimento operato con la nota impugnata, in quanto deliberato senza alcuna valutazione istruttoria anche in ordine alla verifica del fabbisogno di salute per la branca di chirurgia vascolare, nell’esercizio di una attività di carattere tipicamente provvedimentale.

Si oppone invece all’accoglimento dell’appello la ASL Salerno, che ne eccepisce anche la parziale inammissibilità.

4.- L’appello, relativamente alla sollevata questione di giurisdizione, è meritevole di accoglimento e la cognizione della controversia deve essere restituita, per i profili di merito, al giudice di primo grado, che ha erroneamente declinato la sua giurisdizione in favore di quella del giudice ordinario.

5.- Deve premettersi che, sebbene la nota impugnata in primo grado (prot. n. 4413/DG del 15 aprile 2015) abbia un doppio contenuto riduttivo dell’ammontare riconosciuto alla struttura ricorrente a titolo di remunerazione delle prestazioni di chirurgia vascolare da essa erogate nell’anno 2014 – in quanto, in prima battuta, essa si prefigge di determinare l’importo spettante all’esito dei controlli sulla corrispondenza delle medesime prestazioni ai DRG ricompresi nell’autorizzazione di cui al provvedimento della ASL prot. n. 03973 del 3 febbraio 2005, quindi di applicare all’importo così determinato la decurtazione necessaria ad allinearlo al tetto di spesa (pari ad € 240.000,00) fissato con il provvedimento suindicato – le censure della parte ricorrente si rivolgono esclusivamente nei confronti del secondo profilo dispositivo dell’atto impugnato: con la conseguenza che ad esso occorre avere principalmente riguardo al fine di delimitare l’indagine demandata al Consiglio di Stato in funzione della determinazione del giudice munito di giurisdizione.

6.- Si ritiene opportuno preliminarmente richiamare l’indirizzo giurisprudenziale della Sezione in ordine ai criteri di riparto della giurisdizione in subiecta materia.

In particolare, con recente decisione è stato statuito quanto segue:

Com’è noto, i rapporti contrattuali con le aziende accreditate presso il SSN sono assimilabili ad un rapporto concessorio di pubblico servizio di guisa che le relative controversie restano ordinariamente devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo, a norma del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. c), codice del processo amministrativo, ad eccezione di quelle relative al mero pagamento di indennità, canoni od altri corrispettivi, le quali, non implicando indagini circa l’esistenza del potere della P.A. concedente riguardo all’espletamento dell’attività di servizio pubblico concessa, vanno attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario. Nella declinazione applicativa di tale principio, desumibile dal vissuto giurisprudenziale, tali ultime controversie, sottratte alla cognizione del giudice amministrativo, sono essenzialmente quelle contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico, mentre, laddove la lite esuli da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (cfr. Cass., S.U., n. 14428/2017). Tale approdo decisorio è, peraltro, coerente con un indirizzo già più volte espresso da questa stessa Sezione secondo cui restano devolute alla cognizione del giudice ordinario le sole controversie caratterizzate da un contenuto meramente patrimoniale, relative alla corretta quantificazione dei rapporti di debito e credito tra le parti del rapporto convenzionale di accreditamento, oppure alla contestazione di atti aventi natura essenzialmente paritetica, che non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 30/10/2019, n. 7426)” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1821 del 3 marzo 2021).

7.- Ebbene, applicando le illustrate coordinate interpretative alla fattispecie oggetto di giudizio, deve osservarsi che il nucleo della controversia, quale si evince dall’oggetto dell’atto impugnato e dalle contrapposte allegazioni delle parti, ruota intorno al ruolo ascrivibile al tetto di spesa originariamente fissato ai fini della esatta delimitazione del quantum spettante alla struttura ricorrente: ruolo che la parte resistente interpreta in termini di assoluta invalicabilità e quella ricorrente come bisognevole di necessario adattamento al fine di tenere conto dell’effettivo fabbisogno di salute che essa ha soddisfatto nell’anno in considerazione e del beneficio che le prestazioni erogate hanno prodotto ai fini del recupero della mobilità passiva extra-regionale, in coerenza con gli stessi obiettivi programmatici dell’Amministrazione sanitaria.

8.- Risulta evidente, da tali sintetici accenni alla materia del contendere, che questa non si nutre di contenuti meramente patrimoniali, ovvero inerenti alla corretta determinazione dei rapporti di dare/avere intercorrenti tra la parte ricorrente e la ASL in forza dell’applicazione di parametri univocamente definiti a livello contrattuale e/o provvedimentale, ma ruota intorno all’esigenza, logicamente e giuridicamente preliminare, di definire esattamente la cornice regolatoria entro cui è destinato a svolgersi il rapporto concessorio: definizione spettante, in prima istanza, alla stessa Amministrazione titolare del potere di vigilanza e gestione sul rapporto medesimo, ed in seconda istanza al giudice amministrativo, quale giudice naturale delle modalità di esercizio della funzione amministrativa, al fine di verificare se la prima abbia realizzato, col suo provvedimento, il giusto equilibrio tra salvaguardia dei limiti finanziari entro cui deve svolgersi l’attività di erogazione del servizio pubblico, pur se involgente beni di primaria rilevanza come quello sanitario, e tutela dell’interesse degli assistiti così come di quello delle strutture erogatrici private ad operare entro un quadro di regole chiaro e predeterminato.

9.- In linea con le divisate conclusioni, peraltro, va rilevato che la stessa Corte regolatrice della giurisdizione, dopo aver affermato che “le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l’accertamento dell’esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l’esercizio di poteri discrezionali - valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l’accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull'"an", sia sul "quantum" del corrispettivo (Cass., Sez. U, 12 gennaio 2007, n. 411; Cass., Sez. U, 4 luglio 2006, n. 15217)”, ha chiarito, proprio con riferimento ad un caso in cui veniva in rilievo la domanda della casa di cura avente ad oggetto il corrispettivo delle prestazioni rese in eccedenza rispetto al tetto di spesa deliberato, che essa involgeva “necessariamente un sindacato sull’incidenza dei poteri autoritativi e di controllo che l’amministrazione regionale conserva anche nella fase attuativa dei rapporti di natura concessoria, in coerenza con l’esigenza che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell’ambito di una pianificazione coerente con i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni”, aggiungendo che che “la controversia, pur formalmente rivolta ad ottenere il pagamento di corrispettivi asseritamente spettanti, investa nella sostanza, avuto riguardo alla intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, la valenza dei budget assegnati e, in quest’ambito, le determinazioni dell’Amministrazione regionale conseguenti alla sussistenza di un tetto massimo di spesa che rientra, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo” (cfr. Cassazione civile, Sez. un., n. 14428 del 9 giugno 2017).

10.- L’appello in conclusione, come accennato, deve essere accolto limitatamente alla statuizione declinatoria della giurisdizione e di quella conseguente di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio recata dalla sentenza impugnata, mentre deve essere dichiarato a sua volta inammissibile relativamente al suo contenuto ripropositivo delle censure formulate in primo grado, il cui esame non potrà che essere compiuto da parte del giudice di primo grado, nel rispetto del principio del doppio grado del giudizio amministrativo.

11.- L’inerenza della controversia al solo profilo di giurisdizione giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello n. 10413/2021, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, dichiara la sussistenza della giurisdizione amministrativa a conoscere il ricorso di primo grado e rinvia la causa al giudice di primo grado ai fini della decisione di merito, innanzi al quale il giudizio può essere riassunto.

Spese dei due gradi del giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2022 con l'intervento dei magistrati:

 

 

Luigi Maruotti, Presidente

Giulio Veltri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Umberto Maiello, Consigliere