Pubblicato il 24/11/2022

N. 15745/2022 REG.PROV.COLL.

N. 02138/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2138 del 2018, proposto da
Andrea Scatena, rappresentato e difeso dagli avvocati Simona Fell, Francesco Leone, Rosy Floriana Barbata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Leone in Roma, Lungotevere Marzio, 3;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Cineca – Consorzio Interuniversitario, non costituito in giudizio;

nei confronti

Erica Maria Bruno, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del Decreto Ministeriale del 29 settembre 2017, n. 720 per l'ammissione dei medici alle Scuole di Specializzazione di area sanitaria di cui all'Allegato 1, riordinate e accreditate ai sensi dei Decreti ministeriali di riordino 4 febbraio 2015, n. 68 e 13 giugno 2017 n. 402 e dei relativi allegati;

- del D.M. di rettifica del bando ssm 2016/2017, n. 748 del 5 ottobre 2017 e del relativo allegato;

- dell'art. 9 del Decreto Ministeriale del 29 settembre 2017, n. 720 e nella specie nella parte in cui ha previsto che “Allo scadere del termine di chiusura definitiva della fase di scelta relativa al singolo scaglione, il Sistema salverà in via definitiva le scelte relative a quel dato scaglione su cui il candidato ha regolarmente effettuato l'ultima operazione di salvataggio.

Il perfezionamento delle operazioni di scelta delle tipologie e delle sedi nei termini sopra descritti, dovrà improrogabilmente essere ultimato entro i tempi di chiusura della fase on line di scelta previsti per ogni specifico scaglione. […] Al fine di consentire, con riguardo ad ogni scaglione, la regolare pubblicazione degli esiti delle assegnazioni dei candidati alle Scuole già dalla mattina immediatamente successiva al giorno di chiusura della fase di scelta, una volta trascorso il termine definitivo di chiusa della fase on line di scelta non sono più possibili ulteriori modifiche delle specifiche scelte ormai effettuate in ordine a tipologia di Scuola, o sedi o tipologie di contratto. Successivamente a tale termine le rinunce non possono più esplicare effetti sulla procedura”;

- dell'art. 10 del Decreto Ministeriale del 29 settembre 2017, n. 720 nella parte in cui ha previsto che: “La modalità di assegnazione dei candidati alle Scuole di cui all'articolo 9, intende assicurare coerenza didattica al Sistema formativo e, quindi, garantire a tutti i candidati collocatisi in posizione utile nella graduatoria un tempestivo e contestuale inizio delle attività didattiche, finalizzato a soddisfare la primaria esigenza di erogare ai medici specializzandi i più alti livelli di formazione specialistica da acquisire all'interno dello specifico arco temporale coincidente con l'Anno Accademico. Pertanto, con l'ultima operazione utile di assegnazione dei candidati – da effettuarsi comunque non oltre venerdì 22 dicembre 2017 – si chiude la procedura prodromica alla successiva immatricolazione dei candidati all'a.a.2016-2017. I candidati che risultano assegnati nell'ambito dei vari scaglioni devono inderogabilmente procedere al perfezionamento dell'immatricolazione, a pena di decadenza, a partire dal giorno successivo a quello di assegnazione e comunque non oltre il 28 dicembre 2017. Con l'inizio delle attività didattiche di cui all'articolo 1, non sono possibili ulteriori subentri su posti eventualmente rimasti non coperti in conseguenza di mancata immatricolazione, di rinunce, o di ogni altra ragione. I contratti di formazione specialistica eventualmente resisi liberi sono oggetto, compatibilmente con le procedure ministeriali in atto, di riassegnazione nell'ambito del contingente dei contratti di specializzazione per i successivi anni accademici”;

- dell'allegato 2 del bando di concorso, D.M. del 29 settembre 2017, n. 720, contenente la tabella riparto contratti formazione specialistica dei medici a.a. 2016/2017;

- del provvedimento di chiusura della graduatoria assunto in data 28 dicembre 2017, nella parte in cui ha impedito la rassegnazione dei posti rimasti vacanti;

- della graduatoria definitiva, approvata con D.D. 3471/2017 del 4 dicembre 2017 e successivi scorrimenti, relativa all'ammissione dei medici alle Scuole di Specializzazione di area sanitaria di cui al D.M. 29.09.2017 n. 720, nei limiti in cui parte ricorrente non risulta inserita utilmente e non si è proceduto all'assegnazione di tutti i posti messi a bando a seguito dell'espletamento della procedura, secondo quanto previsto all'allegato 2 del D.M. 720/2017;

- del Decreto 10 agosto 2017, n. 130, recante il Regolamento concernente le modalità per l'ammissione dei medici alle scuole di specializzazione in medicina, ai sensi dell'articolo 36, comma 1, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368;

- del Decreto 10 agosto 2017, n. 130, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale Serie Generale n.208 del 06/09/2017, recante il Regolamento concernente le modalità per l'ammissione dei medici alle scuole di specializzazione in medicina, ai sensi dell'articolo 36, comma 1, del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, e nella specie l'art. 5, comma 4, ove è previsto che “con la pubblicazione delle assegnazioni dei candidati alle scuole si consolidano definitivamente gli effetti delle scelte precedentemente operate dagli stessi candidati in termini di tipologia di scuola, di sedi e di tipologia di contratto. Pertanto, le eventuali rinunce relative alle specifiche scelte precedentemente effettuate dai candidati in ordine a tipologia di scuola, o sedi o tipologie di contratto, producono effetti solo se pervengono, secondo le indicazioni riportate nel bando, prima della data di pubblicazione delle assegnazioni dei candidati alle scuole. Successivamente a tale data le suddette rinunce non possono più esplicare effetti sulla procedura” e l'art. 5 comma 6, ove si prescrive che “Terminate le operazioni relative all'assegnazione e all'immatricolazione dei candidati alle scuole, hanno inizio le attività didattiche e non sono possibili subentri su posti eventualmente rimasti non coperti in conseguenza di mancata immatricolazione o rinuncia da parte dei candidati assegnati o di ogni altra ragione. In ogni caso, i contratti rimasti non coperti in conseguenza di mancata immatricolazione o rinuncia da parte dei candidati assegnati o di ogni altra ragione sono comunque oggetto, compatibilmente con le procedure ministeriali in atto, di riassegnazione nell'ambito del contingente dei contratti di specializzazione per i successivi anni accademici”;

- del decreto 22 settembre 2017 recante la “Determinazione del numero globale dei medici specializzati da formare ad assegnazione dei contratti di formazione specialistica dei medici per l'anno accademico 2016/2017” nella parte in cui è stato deciso che nonostante il fabbisogno di medici specialisti da formare per l'a.a. 2016/2017 è pari a 7967 unità, “ Per l'anno accademico 2016/2017, il numero dei contratti di formazione specialistica a carico dello Stato è fissato in 6.105 unità per il primo anno di corso, ed è determinato per ciascuna specializzazione secondo quanto indicato nella allegata Tabella 2, parte integrante del presente decreto”.

- della nota MIUR prot. n. 11032 del 7 aprile 2017;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale, anche potenzialmente lesivo della posizione dell'odierno ricorrente.

E PER L'ACCERTAMENTO

- del diritto di parte ricorrente di essere ammessa alla Scuola di specializzazione indicata e di ottenere il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi a causa del diniego all'iscrizione opposta;

E PER LA CONDANNA IN FORMA SPECIFICA EX ART. 30, COMMA 2, C.P.A. DELLE AMMINISTRAZIONI INTIMATE

- all'adozione del relativo provvedimento di ammissione al corso di specializzazione in medicina per cui è causa nonché, ove occorra e, comunque in via subordinata, al pagamento delle relative somme, con interessi e rivalutazione, come per legge.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 novembre 2022 il dott. Roberto Montixi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con Decreto direttoriale n. 720 del 29 settembre 2017, il MUR indiceva il Concorso per l'accesso alle Scuole universitarie di Specializzazione in Medicina e Chirurgia per l’a.a. 2016/2017;

2. In data 28 novembre 2017, il Dott. Andrea Scatena partecipava alla prova di ammissione al concorso per l’accesso alle scuole di cui trattasi e, all’esito della pubblicazione della graduatoria di merito, apprendeva di aver ottenuto un punteggio di 83, non utile ai fini dell’immatricolazione, e di essere collocato in posizione n. 9.007;

3. Parte ricorrente insorgeva avverso la graduatoria di merito e gli atti della procedura, proponendo tre, articolati, motivi di gravame;

3.1. Con il primo motivo censurava la violazione di vari articoli del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, della nota del Ministero della Salute del 2 aprile 2015 relativa al fabbisogno per il triennio 2014/2017; dell’art. 1 del decreto 20 maggio 2015 che individua il fabbisogno per l’a.a. 2016/2017, nonchè difetto d’istruttoria; violazione e falsa applicazione della nota MIUR prot. n. 11032 del 7 aprile 2017 e di quella del Ministero dell’Economia e delle Finanze prot. n. 17530 del 30 gennaio 2017; eccesso di potere per irrazionalità ed arbitrarietà manifesta dell'azione amministrativa.

Parte ricorrente, in particolare, evidenziava che la determinazione del numero di contratti per la formazione specialistica nell’anno di riferimento operata dal Ministero resistente non fosse avvenuta nel rispetto dell’iter procedimentale previsto dal d.lgs. n. 368/1999, in quanto la valutazione operata dal MIUR sarebbe stata indebitamente condizionata dalla nota del Ministero dell'Economia e delle finanze, del 30 gennaio 2017 prot. n. 17530, con cui si era reso noto che le risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente, stanziate per la formazione specialistica di medici per l'a.a. 2016/2017, avrebbero consentito il finanziamento di soli 6.000 contratti statali.

Il preponderante ruolo accordato al perseguimento delle esigenze di bilancio avrebbe, nei fatti, svuotato di ogni significato il procedimento previsto dal d.lgs. n. 368/1999 concernente la determinazione del fabbisogno ed il coinvolgimento degli enti locali, e avrebbe prodotto una vistosa asincronia tra il numero minimo dei medici necessari a coprire le esigenze del Sistema Sanitario Nazionale e i contratti finanziati;

Inoltre, sottolineava parte ricorrente che, anche a voler assumere quale parametro i fondi stanziati, questi avrebbero dovuto consentire il finanziamento di un significativo numero di borse superiori a quelle effettivamente bandite;

3.2. Con il secondo motivo di gravame, il dott. Catena censurava la violazione dell’art. 36, comma 1 del D.Lgs. 368/99 ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Contestava, parte ricorrente, la scelta operata dall’amministrazione di indire un’unica prova nazionale valida per tutte le scuole e quindi non diversificata secondo gli ambiti di specializzazione, in quanto, al contrario, l’art. 36, comma 1, d.lg. n. 368 del 1999 stabiliva che le prove di ammissione dovessero essere divise “per ogni singola tipologia” e nessuna fonte normativa consentiva al Ministero di derogare a quanto previsto dalla legge;

A giudizio dell’esponente, la nuova modalità di selezione prevista, non avrebbe tenuto conto delle notevoli differenze intercorrenti tra le scuole e tra le tre diverse aree scientifiche e avrebbe impedito una equa suddivisione del questionario nel numero e nella tipologia di domande, con ciò vanificando le naturali attitudini dei candidati e favorendo una verifica disomogenea tra le materie oggetto delle diverse Scuole e dei tre diversi ambiti scientifici (area clinica, medica e dei servizi);

3.3. Con il terzo motivo di gravame, infine, il ricorrente contestava la legittimità del sistema che individuava gli aventi titolo all’immatricolazione in ragione della mancata redistribuzione dei posti rimasti liberi.

Infatti, veniva sottolineata la manifesta irrazionalità e illegittimità del meccanismo di gestione della graduatoria dei c.d. “scaglioni progressivi di scelta”, che di fatto aveva reso impossibile la completa assegnazione di tutte le borse di studio bandite.

In particolare, il sistema precludeva ai candidati appartenenti ai vari scaglioni di rifiutare la sede automaticamente assegnata loro dal sistema e di conseguenza impediva di procedere al recupero dei posti rimasti vacanti in quanto assegnati proprio a quei candidati che, non avendo gradito il posto assegnato loro automaticamente dal sistema, avevano rinunciato ad occuparlo. Conseguentemente, ben prima della chiusura della graduatoria risultavano vacanti, in quanto mai occupati da nessun altro candidato, un cospicuo numero di posti finanziati con borsa ministeriale.

4. Si costituiva in giudizio l’Amministrazione resistente instando per l’irricevibilità del ricorso (per non essere stati tempestivamente impugnati agli atti della procedura quali il bando, il regolamento recato dal D.M. n° 130 del 10 agosto 2017, e i provvedimenti di determinazione del numero dei contratti), per la sua inammissibilità in ragione del rilevato contrasto tra il petitum, afferente alla richiesta ammissione con riserva, e la causa petendi, volta all’annullamento della procedura e dell’affermato mancato superamento della prova di resistenza oltre che per la reiezione dello stesso per infondatezza.

5. Con Ordinanza del 21 marzo 2018, n° 1736 questa Sezione respingeva l’istanza cautelare proposta;

6. Il Consiglio di Stato, con Ordinanza del 7 luglio 2018, n° 3101, riformava la decisione di prime cure e ordinava all’amministrazione di procedere alla riapertura dello scorrimento delle graduatorie dei candidati all’ammissione alle Scuole di specializzazione, sui posti eventualmente disponibili nella sede richiesta, secondo l’ordine di priorità;

7. In vista dell’udienza di merito il ricorrente produceva apposita memoria corredata da pertinente documentazione attestante l’avvenuta immatricolazione, in ottemperanza al provvedimento cautelare d’appello, presso il corso di specializzazione medica in Medicina Legale presso l’Università degli Studi di Milano (UNIMI), rappresentando di essersi successivamente trasferito presso l’Università degli Studi di Pisa, con iscrizione al IV° e ultimo anno e prossima discussione della tesi finale;

8. All’udienza del 23 novembre 2022, nell’ambito della quale il legale di parte ricorrente confermava il conseguimento, da parte del proprio assistito, del titolo di specializzazione, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio rileva come non siano meritevoli di apprezzamento le eccezioni in rito formulate dalla parte resistente nella relazione Ministeriale del 16.3.2018 depositata in giudizio.

1.1. Non si rivela fondata, infatti, l’eccezione di irricevibilità del ricorso stante che, per giurisprudenza consolidata, “nei concorsi a posti di pubblico impiego, il termine per l’impugnazione degli atti di concorso decorre dalla data di conoscenza del relativo esito, che si fa coincidere col provvedimento di approvazione della graduatoria, in quanto solo da detto atto può scaturire la lesione attuale della posizione degli interessati e la sua conoscenza reca in sé tutti gli elementi che consentono all’interessato di percepirne la portata lesiva (cfr. ex plurimis Cons. giust. amm., 27 dicembre 2006, n. 843; sez. IV, 9 ottobre 2002, n. 5407).

Nel caso di specie, le disposizioni afferenti alla procedura in questione hanno assunto una attuale portata lesiva nei confronti del ricorrente solo all’esito dell’espletamento del test d’accesso e al suo non utile posizionamento in graduatoria.

L’impugnazione proposta, dunque, si rivela tempestiva.

1.2. Parimenti infondate risultano le eccezioni afferenti alla rilevata contraddittorietà tra petitum e causa petendi, e all’affermato mancato superamento della prova di resistenza.

Infatti, da un lato, osserva il Collegio che il gravame è rivolto avverso il meccanismo che impedisce la riassegnazione dei posti rimasti vacanti e che -nel precludere l’assegnazione di tutte le borse effettivamente disponibili- impedirebbe un utile collocamento al ricorrente, dall’altro lato, la prova di resistenza risulta nei fatti superata all’esito dell’operato del Ministero che, nel dare ottemperanza al decisum giurisdizionale, ha riaperto lo scorrimento della graduatoria provvedendo, in ragione del posizionamento in graduatoria e dei posti disponibili, all’immatricolazione di parte ricorrente.

2. Nel merito il ricorso merita accoglimento rivelandosi fondato il terzo motivo di gravame.

Il Collegio ritiene, infatti, di dare continuità all’orientamento giurisprudenziale in materia che ha già avuto modo di evidenziare come “non appaia ragionevole un sistema che, dopo aver determinato un determinato fabbisogno di posti e stanziato le relative risorse economiche, non ne preveda l'integrale copertura, nonostante la sussistenza di soggetti idonei interessati.

Tale esito non risulta pregiudizievole solo per il medico che aspira a specializzarsi, che vede svanire la possibilità di intraprendere tale percorso in una sede maggiormente ambita, ma altresì per l'interesse pubblico che caratterizza la procedura a monte del concorso, volta a stabilire il numero di specializzazioni da bandire in ragione delle previsioni future circa il relativo fabbisogno nazionale.

Questo scopo resta in parte tradito nel momento in cui, a causa del descritto meccanismo che caratterizza la procedura, parte dei posti non resti coperta, pur in presenza di interessati idonei a ricoprirli.”(Cons. Stato Sez. VI, Sent., 03-06-2022, n. 4519).

2.1. A seguito della citata Ordinanza cautelare del CdS n° 3101/2018 parte ricorrente è stato immatricolato presso la Scuola di Specializzazione in Medicina Legale, presso l’Università di Milano e, successivamente, ha ottenuto il trasferimento presso l’Ateneo di Pisa, ove ha ultimato il percorso di specializzazione.

Tali circostanze, unitamente all’attestazione prot. 6736 del 30.1.2018 rilasciata dalla segreteria del predetto Ateneo lombardo confermano, nei fatti, l’effettiva sussistenza del posto disponibile presso la predetta Università.

Alla luce di quanto sopra, stante che il provvedimento cautelare faceva espresso riferimento alla riapertura dello scorrimento delle graduatorie sui posti eventualmente disponibili nelle sede richiesta, è dato al Collegio ritenere, in assenza in assenza di uno specifico rilievo sul punto formulato dalle parti, che la predetta immatricolazione sia avvenuta su un posto disponibile e corrispondente ad una borsa di studio in precedenza non utilizzata e non in sovrannumero;

3. L'accoglimento della censura che precede, nel garantire la più ampia satisfattività alle pretese del ricorrente, che sin dal ricorso introduttivo aveva indicato la scuola di specializzazione in medicina legale quale sua prima scelta, esaurisce la materia del contendere, consentendo l’assorbimento delle restanti censure, dovendosi per l'effetto confermare l'immatricolazione di parte ricorrente -con scioglimento della relativa riserva- presso l'Università degli Studi di Milano (UNIMI) e la validità del percorso accademico seguito e portato a compimento dallo stesso, anche per effetto del trasferimento presso l’Ateneo di Pisa.

4. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Condanna l’Amministrazione resistente alla rifusione delle spese del giudizio che liquida in euro 3.000 (tremila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Silvestro Maria Russo, Presidente

Roberto Montixi, Referendario, Estensore

Luca Biffaro, Referendario