La cartella esattoriale - quale primo atto della fase di riscossione – può essere impugnata dinanzi al giudice tributario ma solo per vizi formali e senza che possa mettersi più in discussione l’esistenza del debito fiscale essendo in tale fase ormai irrimediabilmente inattaccabile, tramite aggressione della cartella esattoriale, la pretesa tributaria quale formatasi e accertata nel presupposto avviso di accertamento tributario o anche negli atti di avviso bonario e di comunicazione di irregolarità. Le violazioni definitivamente accertate sono, difatti, quelle relative all’obbligo di pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed esigibili e - per pacifica giurisprudenza - quest’ultima condizione di pagamento è data per verificata con la notifica della cartella esattoriale, salvo il caso in cui l’operatore economico dimostri di non aver ricevuto gli avvisi di accertamento presupposti o dimostri che questi ultimi siano già stati oggetto di impugnazione, prima della notificazione delle cartelle di pagamento

Pubblicato il 01/02/2024

N. 01998/2024 REG.PROV.COLL.

N. 13202/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13202 del 2023, proposto da
-OMISSIS- Bus Service S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 8533105CFF, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Bonanni, Patrizio Giordano, con domicilio digitale come in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Caldarozzi, con domicilio digitale come in atti;

nei confronti

Conbus S.C. A R.L., Nuova Tesei Bus S.r.l., Parrucci S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Determinazione Dirigenziale, n. Rep. QM/943/2023 del 11/08/2023 e n. Prot. QM/34883/2023 del 11/08/2023, adottata da Roma Capitale, recante “Integrazione Determinazione Dirigenziale rep. QM/900/2023 di revoca aggiudicazione dell'appalto ed esecuzione del contratto in via d'urgenza, ai sensi dell'art. 32 co. 8 del D. Lgs 50/2016 del servizio di trasporto riservato scolastico nel territorio dei Municipi IX-X-XI di Roma Capitale in favore dell'O.E. -OMISSIS- Bus Services S.p.A, conseguente scorrimento della graduatoria del Lotto D” (doc. 11);

- della Nota n. Prot. QM/2023/34228 del 04/08/2023, con cui l'Ente ha confermato “la revoca dell'aggiudicazione disposta con Determinazione Dirigenziale rep. QM/900/2023 e il conseguente scorrimento della graduatoria del Lotto D” (doc. 10);

- della Nota n. Prot. QM/2023/33643 del 31/07/2023, con cui l'Ente ha comunicato a -OMISSIS- Bus Services S.p.A. che “è stata disposta con Determinazione Dirigenziale rep. QM/900/2023 la revoca dell'aggiudicazione” (doc. 8);

- della Determinazione Dirigenziale, n. Rep. QM/900/2023 del 28/07/2023 e n. Prot. QM/33510/2023 del 28/07/2023, adottata da Roma Capitale, recante “revoca dell'aggiudicazione disposta con D.D. rep. 939/2021 di aggiudicazione dell'appalto ed esecuzione del contratto in via d'urgenza, ai sensi dell'art. 32 co. 8 del D. Lgs 50/2016 del servizio di trasporto riservato scolastico nel territorio dei Municipi IX-X-XI di Roma Capitale in favore dell'O.E. -OMISSIS- Bus Services S.p.A. e conseguente scorrimento della graduatoria del Lotto D" (doc. 7);

- della nota n. Prot. QM/2023/33160 del 26/07/2023, recante “Informativa chiusura del sub-procedimento di revoca … Riscontro Ns. nota QM29243 del 10.7.2023”, con cui l'Ente ha risposto alla lettera acquisita al prot. dipartimentale con il QM/32732 del 24/7/2023 con la quale -OMISSIS- Bus Services S.p.A. aveva controdedotto alla nota informativa di Roma Capitale prot. n. QM/2023/0029243 del 10 luglio 2023 (doc. 6);

- ove occorra, della nota informativa prot. n. QM/2023/0029243 del 10/7/2023 con cui l'Ente ha preavvisato che “la scrivente Stazione Appaltante intende adottare il relativo provvedimento dirigenziale di revoca dell'aggiudicazione, in cui saranno puntualmente riportate le motivazioni assunte e che sarà notificato a codesto Operatore Economico”, assegnano un termine per ulteriori osservazioni e documenti da parte dell'Impresa (doc. 4);

- ove occorra, dell'atto prot. n. QM/2023/11958 del 30 marzo 2023 con cui l'Ente ha comunicato l'avvio di un procedimento volto alla revoca dell'aggiudicazione (doc. 1);

- ove occorra, degli ulteriori atti relativi alle verifiche che hanno preceduto il procedimento di revoca, tra cui: nota prot. QM/2022/0030101 del 7/7/2022 (doc. 12); nota prot. QM/2022/0033607 del 2/8/2022 (doc. 13); nota prot. QM/2022/0056782 del 8/9/2022 (doc. 14); nota prot. QM/2022/0077861 del 20/9/2022 (doc. 15); nota prot. QM/2022/84135 del 4/10/2022 (doc. 16); nota prot. QM/2022/90055 del 07/11/2022 (doc. 17);

- ove intervenuto, dello sconosciuto e non comunicato provvedimento di aggiudicazione del Lotto n. D dell'appalto ad altro operatore economico;

- di ogni altro atto ad essi presupposto, preordinato, connesso, consequenziale ed esecutivo, anche se ignoto e non comunicato, che comunque incida sui diritti e/o interessi legittimi vantati dalla ricorrente.

nonché per la dichiarazione di invalidità e comunque di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con altro operatore economico (dichiarandosi, ad ogni effetto, ed ove occorra, anche la disponibilità della ricorrente a subentrare nell'esecuzione del contratto ai sensi di quanto previsto dall'art. 122 C.P.A),

e per la conseguente condanna dell'Ente a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura che sarà determinata in causa.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2023 la dott.ssa Giovanna Vigliotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione dell’appalto del servizio di trasporto scolastico nel territorio dei Municipi IX-X-XI di Roma Capitale, Lotto D, originariamente disposta in favore della ricorrente medesima.

2. Il provvedimento di revoca veniva adottato da Roma Capitale in ragione della rilevata compromissione del rapporto fiduciario con la società alla luce degli esiti della verifica concernente la continuità nel possesso del requisito della regolarità fiscale.

3. Roma Capitale addiveniva all’adozione del procedimento impugnato a seguito di un’istruttoria articolata, fondando le proprie valutazione sulle certificazioni rese dall’Agenzia delle Entrate relativamente alla sussistenza di una serie di irregolarità fiscali in capo alla ricorrente.

4. La società ricorrente contesta la legittimità del provvedimento di revoca in quanto sarebbe basato su attestazioni rilasciate dall’Agenzia delle Entrate erronee e inattendibili per le ragioni esposte negli scritti difensivi.

5. All’udienza del 20 dicembre 2023, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In via preliminare, il Collegio rileva che la Sezione si è già occupata della medesima questione, seppure relativa ad una diversa procedura di gara indetta dalla medesima stazione appaltante, con la sentenza n. 10546/2023 del cui contenuto Roma Capitale ha espressamente tenuto conto nel provvedimento in questa sede impugnato.

7. Il Collegio, alla luce delle censure, delle argomentazioni difensive svolte e della documentazione versata in atti, non rinviene ragioni per discostarsi dal proprio precedente.

8. Il ricorso è infondato attesa la legittimità, sotto i profili contestati, dell’avversato atto di revoca dell’aggiudicazione che ha fatto corretta applicazione di quanto disposto dall’articolo 80, commi 4-6, del D.Lgs 50/2016, nonché del consolidato orientamento giurisprudenziale che afferma come “i requisiti di partecipazione alle procedure relative ad appalti pubblici debbono essere posseduti non solo alla data di presentazione della domanda di partecipazione alla gara ma anche, successivamente, fino all'aggiudicazione definitiva ed alla stipulazione del contratto” (in tal senso, ex multis, Consiglio di Stato sez. V, 12 febbraio 2018, n. 856; Sezione V, 2 maggio 2022, n. 3439; Sezione IV, 1° aprile 2019, n. 2113, tutte relative al requisito di regolarità fiscale di cui si discorre, nonché Adunanza Plenaria n. 8/2015).

9. In virtù della necessaria continuità nel possesso in capo all’operatore economico dei requisiti di partecipazione alla gara, la relativa verifica può avvenire in tutti i momenti della procedura a tutela dell’interesse costante dell’Amministrazione ad interloquire con operatori in via permanente affidabili, capaci e qualificati. L’onere di continuità in corso di gara del possesso dei requisiti è, dunque, funzionale alla garanzia della permanenza della serietà e della volontà dell’impresa di presentare un’offerta credibile e dunque della sicurezza per la stazione appaltante dell’instaurazione di un rapporto con un soggetto, che, dalla candidatura in sede di gara fino alla stipula del contratto e poi ancora fino all’adempimento dell’obbligazione contrattuale, sia provvisto di tutti i requisiti di ordine generale e tecnico-economico-professionale necessari per contrattare con la pubblica amministrazione. Il suddetto onere appare del tutto ragionevole, siccome posto a presidio dell’esigenza della stazione appaltante di conoscere in ogni tempo dell’affidabilità del suo interlocutore “operatore economico” (e dunque di poter monitorare stabilmente la perdurante idoneità tecnica ed economica del concorrente ), e non sproporzionato, essendo assolvibile da quest’ultimo in modo del tutto agevole, mediante ricorso all’ordinaria diligenza, che gli operatori professionali devono tenere al fine di poter correttamente insistere e gareggiare nel concorrenziale mercato degli appalti pubblici; il che significa garantire costantemente la qualificazione loro richiesta e la possibilità concreta della sua dimostrazione e verifica (cfr. Adunanza plenaria, 20 luglio 2015, n. 8)

10. Per quanto concerne la fattispecie, assume rilievo dirimente come l’atto impugnato sia ampiamente e congruamente motivato nonché adottato dalla stazione appaltante previa accurata istruttoria (nell’ambito della quale è stato ampiamente garantito alla ricorrente il contraddittorio procedimentale) all’esito della quale l’Agenza delle Entrate, più volte interrogata sulla regolarità della posizione fiscale della ricorrente ha certificato:

- alla data del 17 marzo 2021, termine ultimo per la presentazione della domanda di partecipazione alla procedura di gara in oggetto, l’assenza di violazioni definitivamente accertate, ma la presenza di un copioso numero di violazioni non definitivamente accertate;

- alla data del 15 dicembre 2021, quando è stato reso esecutivo l’atto dirigenziale rep. QM/939 di aggiudicazione dell’appalto Lotto D ed esecuzione del contratto in via d’urgenza:

a) la presenza di n. 9 violazioni definitivamente accertate, nella maggioranza dei casi, per importi superiori alla soglia di € 5.000,00;

b) la presenza di numerose violazioni non definitivamente accertate, anch’esse di importi superiori alla soglia di regolarità fiscale.

11. Come noto, la giurisprudenza amministrativa prevalente ha, in tal senso, affermato che “qualora l’Agenzia delle Entrate attesti a carico del concorrente violazioni fiscali “definitivamente accertate”, la stazione appaltante non ha altra possibilità che escludere detta società dalla gara, essendole preclusa un’autonoma valutazione della questione (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 12 febbraio 2018, n. 856; 21 giugno 2012, n. 3663; 18 gennaio 2011, n. 789; Sez. IV, 15 dicembre 2014, n. 6157)” (questo T.A.R. Lazio, sezione II, n. 229/2018 e sez. III quater, n. 810/2019; T.A.R. Puglia, Bari, sezione I, n. 1150/2017; Consiglio di Stato, Sezione V, n. 5361/2018), nella considerazione che “i documenti rilasciati dall’Autorità competenti ratione officii relativamente alla posizione delle ditte concorrenti alle pubbliche gare … in materia di pagamento di imposte e tasse e contributi previdenziali e assistenziali, quanto alla loro natura, si qualificano come atti di certificazione e/o attestazione assistiti da pubblica fede ex art. 2700 c.c. e facenti prova fino a querela di falso” e che la vincolatività delle relative risultanze trova, peraltro, supporto nella normativa comunitaria recata dalla Direttiva 2004/18 all’art. 45, § 2 lett. f) e § 3 lettera b), in cui, con riferimento alla causa di esclusione relativa all’irregolarità nei pagamenti di imposte e tasse, è espressamente previsto che le “amministrazioni aggiudicatrici accettano come prova sufficiente … un certificato rilasciato dall’Autorità competente dello Stato membro” (Consiglio di Stato, Sezione IV, 15 dicembre 2014, n. 6157, cit. ed i precedenti ivi richiamati)

12. Ciò posto, ritiene il Collegio che la correttezza di quanto attestato dalle certificazioni dell’Agenzia delle Entrate acquisite dalla stazione appaltante (da ultimo in data 22 maggio 2023) non risulti contraddetta dalle deduzioni della ricorrente che pretende di contestarne le risultanze, sostenendo che le cartelle esattoriali ivi dettagliatamente riportate avrebbero ad oggetto violazioni non definitive perché reso oggetto di contestazione in sede giurisdizionale oppure di successiva rateizzazione, senza fornire al riguardo alcuna prova, né nel contraddittorio (regolarmente assicurato) con la stazione appaltante, né nel corso del presente giudizio.

13. La ricorrente, come anche ben evidenziato nel provvedimento impugnato, non ha, infatti, dimostrato che il possesso del requisito di regolarità fiscale sia stato ininterrotto, senza soluzione di continuità, dal momento della partecipazione alla gara per tutta la durata della stessa e fino all’aggiudicazione e all’eventuale stipula del contratto.

14. Per quanto riguarda, innanzi tutto, la circostanza che alcune cartelle di pagamento sarebbero state impugnate, è agevole osservare come la loro impugnazione non valga di per sè ad escludere il carattere definitivo dell’accertamento delle violazioni fiscali ai sensi del citato art. 80, comma 4-6, atteso che l’atto che accerta l’an e il quantum della pretesa tributaria e dà conto del suo mancato adempimento è, infatti, è il c.d. avviso di accertamento, che - di regola - viene comunicato all’interessato in un momento antecedente alla notificazione della cartella esattoriale e al quale si collega, in caso di sua omessa impugnazione, la definitività del debito tributario.

15. La cartella esattoriale - quale primo atto della fase di riscossione – può, infatti, essere impugnata dinanzi al giudice tributario ma solo per vizi formali e senza che possa mettersi più in discussione l’esistenza del debito fiscale “essendo in tale fase ormai irrimediabilmente inattaccabile, tramite aggressione della cartella esattoriale, la pretesa tributaria quale formatasi e accertata nel presupposto avviso di accertamento tributario o anche negli atti di avviso bonario e di comunicazione di irregolarità” (da ultimo, T.A.R. Emilia-Romagna, sezione II, 24 gennaio 2023, n. 39).

16. Le violazioni definitivamente accertate sono, difatti, quelle relative all’obbligo di pagamento di debiti per imposte e tasse certi, scaduti ed esigibili e - per pacifica giurisprudenza - “quest’ultima condizione di pagamento è data per verificata con la notifica della cartella esattoriale” (ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, sezione III, 8 aprile 2022, n. 4156; Consiglio di Stato, sezione III, 18 dicembre 2020, n. 8148e sezione V, 5 maggio 2016, n. 1783), salvo il caso in cui l’operatore economico dimostri di non aver ricevuto gli avvisi di accertamento presupposti o dimostri che questi ultimi siano già stati oggetto di impugnazione, prima della notificazione delle cartelle di pagamento (Consiglio di Stato, n. 8148/2020, n. 856/2018 e n. 1783/2016; T.A.R. Lazio, Roma, n. 1455 e n. 1456/2022; T.A.R. Sicilia, Catania n. 1544/2022; T.A.R. Molise, n. 82/2023), prova che, nel caso di specie, -OMISSIS- non ha fornito né nel corso del procedimento, né del presente giudizio.

17. Ugualmente non condivisibili appaiono le deduzioni di parte ricorrente riferite alle rateizzazioni di alcune delle cartelle di pagamento riportate nelle certificazioni dell’Agenzia delle Entrate, osservando il Collegio come la documentazione prodotta dalla ricorrente non faccia altro che confermare la conclamata situazione di irregolarità fiscale nella quale la ricorrente si è venuta a trovare (quantomeno) nel corso della procedura di gara e, dunque, il mancato possesso, senza soluzione di continuità, del requisito di cui si discute.

18. Come emerso già nel corso del contraddittorio con la stazione appaltante, tali cartelle fanno, infatti, riferimento a debiti per imposte e tasse che erano già stati oggetto di precedenti cartelle di pagamento rispetto alle quali l’odierna ricorrente aveva già ottenuto la rateizzazione da parte dell’Agenzia delle entrate.

19. Tuttavia, il piano di rientro concordato dalla ricorrente non era andato a buon fine come si poteva evincere del fatto che la stessa aveva presentato una nuova istanza di rateizzazione relativamente alle medesime cartelle. Tale conclusione non appare come una illazione della stazione appaltante in quanto non è stata fornita una valida spiegazione alternativa alla circostanza da parte della ricorrente.

20. In altre parole, quello che emerge dalla documentazione versata in atti è che la rateizzazione ottenuta prima della presentazione dell’offerta – in virtù della quale risultava a quella data la situazione di regolarità fiscale– è venuta meno nel corso della gara ed è stata poi “riattivata” successivamente, facendo nelle more venir meno il possesso del requisito.

21. Questa Sezione ha già avuto occasione di affermare, in tal senso, che “la decadenza dal beneficio concesso con la rateizzazione per omesso pagamento delle rate dovute comporta la riemersione della precedente situazione di irregolarità tributaria e, dunque, della conseguente causa di esclusione dalle procedure di gara”, a nulla rilevando una “nuova e più recente rateizzazione” in corso di gara, atteso che sussiste un “granitico orientamento giurisprudenziale secondo cui il possesso dei requisiti deve sussistere sin dall’atto di partecipazione e per tutta la durata della procedura, non potendo avere alcuna efficacia sanante, né la rateizzazione richiesta solo successivamente, né, in generale, alcuna misura postuma di self cleaning (utili solo in sede di partecipazione a future gare)” (in tal senso, la sentenza n. 3 del 4 gennaio 2021, n. 3, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5202/2021, secondo cui è irrilevante la “rimozione ex post di tale violazione ai fini del presente giudizio, dato che il possesso dei requisiti deve essere mantenuto senza soluzione di continuità per tutta la fase di partecipazione alla gara stessa”).

22. Le difese svolte dalla ricorrente sono in definitiva finalizzate a contestare il fondamento delle attestazioni rese dall’Agenzia delle Entrate, rilevando gli errori e le omissioni in cui l’ente sarebbe incorso nella valutazione relativa alle irregolarità certificate, così pretendendo che la stazione appaltante, e in questa sede il giudice amministrativo, entri nel merito della sussistenza dei debiti tributari e della loro definitività costituendo la propria valutazione a quella dell’Agenzia delle Entrarte.

23. Come noto, e già rilevato sopra, la giurisprudenza consolidata ritiene che, nelle gare pubbliche, le certificazioni relative alla regolarità contributiva e tributaria delle imprese partecipanti, emanate dagli organi preposti, si impongono alle stazioni appaltanti che non possono in alcun modo sindacarne il contenuto, non residuando alle stesse alcun potere valutativo sul contenuto o sui presupposti di tali certificazioni; spetta, infatti, in via esclusiva all’Agenzia delle Entrate il compito di dare un giudizio sulla regolarità fiscale dei partecipanti ad una gara pubblica, non disponendo la stazione appaltante di alcun potere di autonomo apprezzamento del contenuto delle certificazioni di regolarità tributaria, ciò al pari della valutazione circa la gravità o meno della infrazione previdenziale, riservata agli enti previdenziali” (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 4 maggio 2012, n. 8; id., sez. III, 18 dicembre 2020, n. 8148; id., sez. V, 17 maggio 2013, n. 2682).

24. In conclusione, per quanto fin qui detto, il ricorso deve essere rigettato.

25. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta confermando la legittimità del provvedimento impugnato.

Condanna la ricorrente, al rimborso, in favore sia di Roma Capitale delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 20 dicembre 2023, 17 gennaio 2024, con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere

Giovanna Vigliotti, Referendario, Estensore

 

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Giovanna Vigliotti		Francesco Riccio

IL SEGRETARIO